以民族立法解决县域实际问题

——1988年至2019年麻阳苗族自治县人大常委会民族立法工作综述

2017年，麻阳苗族自治县人民政府财政预算安排柑桔产业发展专项资金高达1000万元，用于进一步优化产品结构，逐步实施柑桔新品改，推出“锦红”、“锦玉”、“锦蜜”等新品种，规划完成品改面积达8万余亩。这些措施的实施，与《麻阳柑桔产业发展条例》的颁布和引导密不可分。为了加大财政对柑桔这一支柱产业的扶持力度，根据条例规定，近几年县财政逐年增加了柑桔产业发展专项资金。

麻阳是全国五个单一苗族自治县之一，立法权是自治权中最基本的一项权力。自1988年麻阳苗族自治县成立以来，县人大及其常委会紧紧围绕全县改革发展大局，共制（修）定自治条例和单行条例5部。于1992年制定颁布了《麻阳苗族自治县自治条例》，2006年对《自治县条例》进行了修改，2018年下半年再次启动了《麻阳苗族自治县自治条例》修订工作；2010年7月颁布实施了《麻阳苗族自治县城镇管理条例》；2014年7月颁布实施了《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》；2018年7月颁布实施了《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》。30年来，县人大及其常委会始终坚持以解决县域实际问题为导向，扎实推进民族立法关注民生、凝聚民心，引领和保障民族地区经济社会发展。

 

为顺应发展“加码增效”

在每项立法过程中，县人大常委会注重充分调研，全面了解经济社会发展现状，研究、分析经济社会发展趋势，准确预测立法需求，让民族立法回应和满足本地方经济社会发展在有关领域对法规的需求，回应和满足本地方、本民族人民群众保护和行使合法权益的正当诉求。《麻阳苗族自治县自治条例》于1992年颁布实施，原有七章六十条。其内容涉及该县经济社会发展的各个方面和领域，在保障自治权利，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进自治县的经济社会发展和社会全面进步等方面发挥了重要作用。但随着社会主义现代化建设事业的发展，条例在实施过程中也逐渐遇到了新情况、新问题。

2006年，县人大及其常委会对条例进行了第1次修改，将加快发展的主题思想贯穿到条例中，并根据实际情况，在可操作性和务实性上对条例进行了具体完善，让条例既能解决自治县实际问题，又符合经济社会文化发展的现实需求。县人大常委会和相关部门为搞好自治条例修改工作，于2004年初成立了专门班子，紧张有序地开展工作。先后主要从3个方面着手修改自治条例。一是开会讨论，形成共识。在全面调查的基础上，组织召开条例修改工作领导小组及县直有关部门负责人会议，统一了思想。二是深入调研，广泛征求意见。先后4次召开有关专家学者座谈会，印发1000多份征求意见函和民意调查表，县人大常委会主任、副主任带头深入基层征求各方面意见。三是抓住发展这个第一要务，立足本地实际，在立法权限内认真反复修改。对“林业规费”、“新增建设用地的土地有偿使用费”、“矿产资源补偿费”、“水资源费”和“共享收入”等内容做出了有利于地方发展的变通规定。县人大及其常委会注重行使好民族立法“变通权”，通过民族立法，制定有利于经济社会发展的特殊政策和制度，把党对民族地区的优惠政策法制化具体化，让民族政策更具有权威性和强制性。修改后的《条例》共七章六十二条。2006年5月26日召开的湖南省十届人大常委会第二十次会议通过了《麻阳苗族自治县人民代表大会关于修改《麻阳苗族自治县自治条例>的决定》，新修订后的《条例》打上了深刻的时代烙印，具有很强的规范性与可操作性。在管理县域政治、经济、文化发展事务，处理县内民族关系，协调自治机关和上级国家机关关系方面将发挥重要作用。富有民族地方特色的自治条例，迈出了新世纪麻阳民主法治建设坚实的一步。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，2006年修订的条例很多条款已经又滞后于时代发展、改革需求，因此，2018年底县七届人大三次会议通过关于对《麻阳苗族自治县自治条例》修订决定，目前条例正在有条不紊修订中。

 

2018年麻阳苗族自治县人大常委会组织部分人大代表视察环境卫生整治工作

为城市管理“增添底色”

麻阳“中国长寿之乡”、“中国最美栖居地”等名片打响后，人们对城市管理要求越来越高，然而城市容纳能力有限、公用基础设施配套不足、执法人员素质有待提高、城市环境污染等一系列的问题成为群众反映强烈、又不能不正视的实际问题，因此，县人大及其常委会在广泛调研的基础上，开展了《麻阳苗族自治县城镇管理条例》制定工作。在立法过程中，始终坚持国家法制统一，做到依法立法，在“吃透”上位法基本原则和立法精神的基础上，遵循有利于保障和促进民族地区经济、社会发展的原则，制定相关条例，最大限度的用好、用足、用活立法权。2010年7月1日，城镇管理条例在千呼万唤中颁布施行。这一条例的出台不仅填补了我县单一民族条例的空白，也为麻阳城市规范化、科学化管理提供了更为可行的法律依据。

为确保《麻阳苗族自治县城镇管理条例》的贯彻实施，县人大常委会把《城镇管理条例》执法检查作为2013年工作的重头戏，把提高城镇管理水平、创造良好城市环境作为执法检查实的主攻点。“立法就像十月怀胎，城镇管理条例是我们自己千辛万苦制定出来的条例，是我们自己的孩子，如果不关心、不支持，那么我们大家的辛苦都白费了。过去，我们把全部的经历都投入到了其他法律法规的检查上，2013年，我们要重点关心一下我们自己的孩子……”，县人大常委会主任唐军在会上如是说道。

为提高执法检查实效，县人大常委会着力在执法检查方式上下功夫，亮出“组合拳”，将专题视察、民主测评、专题询问融入执法检查中。特别在执法检查报告会上，常委会组成人员就城东新村管理、城镇规划建设和“两违”整治、交通拥堵等问题分别向县城市管理执法局、县住房和城乡建设局、县交警大队进行了专题询问，相关单位负责人和县人民政府相关副县长一一作了答复。同时，对于检查中发现的问题以及常委会委员提出的意见建议，要求县人民政府及其相关部门限期办理、限期整改、限期报告，对落实不力的还将采取质询、特定问题调查、撤职等进行查办。

交办意见单上，一个个问题，一条条建议，清晰的罗列着。如何保证这些意见建议的落实，是整个执法检查的最终的目的和落脚点。为此，县人大常委会执法检查组一方面是在认真收集委员们的发言后，将存在的问题和建议整理成账，并友谊西路县幼儿园前路段改造、城北停车场的垃圾堆放、十字路口红绿灯等13个群众普遍关心的民生个案作为具体交办事项，一一罗列，一一交办，限期整改，动态清零，在整改结束后进行验收、销号，实行挂号销号管理。

另一方面，为避免常委会组成人员说了白说了，责任单位“左耳朵进，右耳朵出”，办理落实流于形式，常委会引入“票决制”。规定在审议意见下发后的三个月内，责任单位向县人大常委会作出书面报告，常委会对落实情况进行“满意度”测评。对满意票没有达到常委会组成人员半数以上，将责成责任单位重新办理并报告，重新办理不满意的将对其进行问责。

城镇管理条例颁布实施以来，在各级各部门的共同努力下，麻阳这座边陲小城发生着日异月新的变化。走进苗乡小城，细心的市民定会发现一些明显的变化：城市管理进一步规范、城市公共服务水平进一步提升，城市管理工作步入法制化、规范化、长效化轨道，城市管理水平和城市品位全面提升。

 

为产业发展“保驾护航”

体现地方特色是民族立法的灵魂，也是衡量立法质量的一个重要标准。30年来，县人大及其常委会充分利用法律赋予民族自治地方的自治权，结合县情实际，围绕中心，紧扣经济社会发展中亟待解决的难点问题和民族自治地方特有的焦点问题，注重立法的民族特色和地方特色。麻阳柑桔种植历史悠久，甜橙栽培有史可据的历史就有300年以上。1984年，时任中共中央总书记的胡耀邦同志视察麻阳，品尝冰糖橙后，连连称赞“好果、好果”，并指示要大力发展，麻阳从此正式拉开了以冰糖橙为主的柑桔产业发展大高潮。

经过30多年的发展，麻阳柑桔规模和效益已见成效。截止2011年，全县柑桔栽培总面积达31万亩，年产量45万余吨，实现产值8.1亿元，占全县农业总产值的40.5%；收益农户达6万余户25.7万人，人均柑桔纯收入2206元。麻阳柑桔产业的发展还极大的带动了县内物流、劳务、餐饮、生态旅游等相关产业的发展。然而，麻阳柑桔产业的发展由于诸多因素影响，存在着种种困难和问题：比如假品种、劣质苗充斥市场，不规范使用农业投入品致使柑桔品质优势丧失；管理粗放、抗风险能力弱；柑桔产业链条不完善；品牌保护机制不全，销售渠道单一，销售市场混乱；财力、物力和科技投入不足等等。

2011年全国农业政策法规工作会议要求“各地也要结合实际，围绕农业立法的空白领域和农业管理中的重点难点问题，探索开展一些开创性、突破性的立法”。为此，2011年，县五届人大常委会经过充分调研论证，将制定《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》列入立法计划。经过3年多的考察、论证、起草，十易其稿，《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》共计三十条。条例紧密结合该县实际，界定了“麻阳柑桔”，确定了适用范围和政府及其行业组织的职责，明确了苗木生产、经营者应具备的条件及苗木质量安全追溯制度。

条例就柑桔生产标准化的推广运用和品质保障，科研、技术推广与服务、病虫害防控、农业投入品的使用管理，废弃、腐烂果的处置等方面作出了具体规定，明确了麻阳柑桔地理标志证明商标依法实行使用许可制度。要求设立麻阳柑桔产业发展专项资金，出台扶持政策和保障机制。条例规定：“自治县人民政府按上年度本级公共财政预算收入不少于1.5%的比例安排麻阳柑桔产业发展专项资金”。同时，《条例》还对相应奖励扶持政策和逐步建立麻阳柑桔种植大灾风险防控机制做出了规定。

在立法过程中，始终坚持采取“走出去”和“请进来”方式，广泛听取各方意见，拓宽征求意见范围，除了充分征求提出议案的代表和相关领域代表的意见和建议外，还积极向民族兄弟县市取经，向专家请教，邀请省人大法制委、法工委、民侨外委和省直相关部门领导和专家到我县立法进行业务指导。2013年12月28日条例经麻阳苗族自治县第六届人民代表大会第二次会议审议通过，2014年3月28日经湖南省第十二届人大常委会第八次会议审议批准，《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》作为我省首部产业立法的单行条例，千呼万唤终于面世。《麻阳柑桔产业发展条例》的实施，壮大了麻阳的柑桔产业，为麻阳柑桔发展迎来了新的春天，助推了县域精准扶贫工作。麻阳柑桔”地理标志证明商标被国家工商总局授予“中国驰名商标”，麻阳被授予“中国冰糖橙之都”。

 

为生态环境 “筑牢屏障”

人民群众对民族立法的期盼随着时代的变迁而进步，从“有没有”向“好不好、管不管用、能不能解决实际问题”转变。自2013年以来，县部分人大代表先后提出了涉及到饮用水水源保护建议，县域范围内也发生过因污染水体而引发群体性上访事件。考虑到锦江河是麻阳的“母亲河”，立法能把县域范围内锦江河流域纳入饮用水水源保护区和保护范围，县人大及其常委会将饮用水水源保护立法提上议程。

2015年，麻阳启动条例制定工作，通过网上公布、发放征求意见书、召开乡镇和部门及社会各界人士座谈会、论证会等多种方式，广泛征求意见和建议。把以人民为中心的发展思想贯彻到立法工作的全过程各环节，积极回应人民关切、维护人民利益。立法过程中，人大常委会坚持认真负责态度，不求立法速度，但求立法质量上务实管用，条例都遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则，实事求是，不盲目跟从，不失地方特色。县人大常委会两次对条例草案进行审议，相继提请县委常委会、政府常务会议研究，征求县政协常委会和市直相关单位意见，同时多次向省、市人大常委会汇报。其间，省人大民侨外委、省人大常委会法工委先后组织省直相关部门领导和专家到麻阳实地考察，帮助和指导立法工作。经过广泛听取意见，反复修改完善，条例草案比较成熟，经过3年时间的打磨，《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》于2017年12月22日经县七届人大常委会第二次会议审议通过。

条例的主要内容为总则、饮用水水源地确定、饮用水水源保护区和保护范围划定、保护措施、监督管理、法律责任和附则7个章节，共37条，明确了政府及相关部门职责，合理划分了饮用水水源保护区和乡（镇）、村饮用水水源保护范围，细化了保护措施、监督管理和法律责任。

饮用水水源的水质保护、水量保障、保护区和保护范围的划定与保护是条例规范的核心内容。条例规定，自治县人民政府应当加强水土保持林、水源涵养林和人工湿地建设，提高水体自净能力，保障饮用水水源安全。条例还规定了水量调度管理措施，确保饮用水水源水量充足。条例规定，饮用水水源保护区的一级、二级保护区严格按照国家法律法规规定执行，保护区一般性保护范围参照准保护区相关规定执行；乡（镇）、村饮用水水源核心保护范围、一般性保护范围分别参照饮用水水源保护区的一级保护区、准保护区相关规定执行。

“条例在借鉴外地经验的基础上，结合我县实际，突出乡（镇）、村饮用水水源的保护，体现了地方特色。” 县人大常委会主任唐军介绍，条例对乡（镇）、村饮用水水源地的确定、保护范围的划定、禁止性行为规范等均做了较为明确的规定。针对麻阳山地开发过度，条例规定禁止破坏水源涵养林、水土保持林以及与水源保护有关的植被，在二十五度以上的陡坡地和二十度以上的紫色砂页岩坡地开垦种植农作物与经济果木林。条例还对施用降酸酶、倾倒腐烂水果，以及毒鱼、炸鱼、电鱼、地笼、围网破坏渔业资源较为严重的行为等予以规范。条例还对农业用药施肥监管进行了相关规范，防止和减少农业面源污染。

“为更好地保护好、治理好我们的绿水青山，加强城乡饮用水水源安全管理，维护人民群众身体健康安全，对饮用水水源予以立法保护十分必要，请予审查。”5月29日上午，麻阳苗族自治县人大常委会主任唐军作的关于《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》报告的说明。下午，省人大常委会组成人员对条例进行了分组审议。常委会组成人员认为，条例立法指导思想明确，立法依据充分，体现了地方特色，且征求了多部门的意见，比较成熟，建议本次常委会会议予以批准。5月31日上午，省十三届人大常委会第四次会议审查批准了《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》。为饮用水水源监督管理提供了有力的法治支撑，也为自治县水源地及周边环境的保护发挥积极的作用，真正顺应了代表群众的呼声。30年的不懈奋斗，30年的创新实践，民族立法有力促进了自治县经济社会各项事业的发展。

(本文刊发于2019年7月31日出版的《怀化人大》杂志第三期“庆祝地方人大设立常委会40周年”栏目，作者：满延春 李莉)