立良法促善治，推进地方发展 ——法治怀化地方立法的成功 - 调查研究

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立良法促善治，推进地方发展 ——法治怀化地方立法的成功实践

时间：2019-12-03 11:47:13点击数：来源：怀化人大

立良法促善治，推进地方发展
——法治怀化地方立法的成功实践

市人大常委会法工委副主任李纯光
（2019年10月）

借助纪念地方人大常委会设立四十周年东风，怀化市人大常委会法工委会同相关委室多次奔赴所辖13个县市区，就设区的市地方立法及民族立法工作开展立法调研、执法检查，总结地方立法实践成功经验，引领推动地方经济社会发展。据统计，自2016年3月怀化获得地方立法权以来，市人大及其常委会共制定5部地方性法规，其中3部获批，分别为：《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》（2017年9月29日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过）、《怀化市人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2018年3月31日湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议通过）、《怀化市城市公园条例》（2018年11月30日湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议通过），正在审议2部：《怀化市传统村落保护条例》（已经怀化市人大常委会三审通过）、《怀化市村庄规划和住房建设管理条例》（已经怀化市人大常委会一审）。自1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国民族区域自治法》以来，怀化市所辖通道、新晃、芷江、靖州、麻阳5个少数民族自治县共制定5部自治条例和9部单行条例，分别为：《通道侗族自治县侗族文化村寨保护条例》《通道侗族自治县万佛山侗寨风景名胜区条例》《新晃侗族自治县民族民间传统文化保护条例》《靖州苗族侗族自治县林业条例》《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》《靖州苗族侗族自治县民族传统村落保护条例》《麻阳苗族自治县城镇管理条例》《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》。作为起步较晚的立法后来者，怀化市县两级人大在较短的时间内制定了19部地方性法规，为弘扬民族文化、推动地方经济社会发展和法治怀化建设做出了重要贡献。概括起来，怀化地方立法主要取得以下成绩和经验：
一、良法善治引领美好生活
按照十八届四中全会决定，良法“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观”，要“符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。作为一种治国理政的方略，善治包括民主治理、依法治理、贤能治理、社会共治、礼法合治等内容。良法是善治之前提，从根本上说，法治就是良法和善治的有效结合。一方面，要以良法促善治、保善治。今天，我们要实现善治，就需要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。另一方面，善治以贯彻实施良法为核心。仅仅只有良法，不能当然实现善治，也不能实现法治。推进治理能力的现代化、法治化，关键是实行良法善治，把法治理念、法治精神贯穿到政治、经济、文化、社会和生态建设之中。
怀化从获得地方立法权伊始，就把良法善治作为价值追求目标，坚持以人民为中心的立法理念。把人民群众对美好生活的向往融入立法实践，立法选项聚焦环境、生态、产业、饮用水等民生事项，让人民群众在立法中有获得感和幸福感。针对怀化市城市市容和环境卫生管理粗放无序、主城区存在脏乱差现象、城管部门执法无依据等现状，怀化获得地方立法权后首部地方法规就选择市容环境卫生立法，回应人民群众强烈呼声，通过立法加强城市管理，让广大市民生活在干净整洁、秩序井然的优美环境中，提高幸福指数。为了督促政府有关部门严抓严管、落实落地，在《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》生效后一年，2019年上半年，怀化市人大常委会对该部法规开展执法检查，“问诊”法规贯彻落实情况。派出多支小分队深入市县城区暗访，常委会领导带队到县市和部门开展明查，查真相、访民情、找问题，就市民关注的重点问题和整改不到位的问题，在常委会会议上，向市市场监督管理局、市城市管理和综合执法局、市教育局、市住建局等4个行政部门负责人进行专题询问。在回答委员、代表提问时，大部分行政部门的回答所折射的工作是行之有效、立竿见影的。同时，也有个别部门的负责人因权责不明、工作不力在接受专题询问时受到与会人员的批评。政府部门工作有差距，说明良法善治不是一句空话，每一个日常工作的细节都尤为重要，事关法律尊严和公平正义。
市人大常委会在制定《怀化市城市公园条例》这部公益性法规时，坚持民本情怀，开门立法、为民立法，在市县召开的立法调研座谈会、论证会上，多次邀请普通市民参加。大到宏观的规划和配套建设，小至游园的布置和车辆管理，充分尊重基层群众的意见。如妥善处理了体育健身与噪音扰民的关系，规定“每日十二时三十分至十五时、二十一时至次日七时，禁止在城市公园内使用扩音设备，或者从事其他产生超标噪声干扰周围居民生活环境的活动。”同样，在是否禁止“带犬入园”的问题上，也作了人性化的规定，照顾各方群众利益，让人民群众有更多的法治获得感。
二、民族立法助力三大攻坚战
怀化5个少数民族自治县人大的民族立法工作走在市人大及其常委会前面。在怀化市人大及其常委会于2016年3月获得地方立法权以前，全市5个自治县人大，准确把握发展规律和民族特点，充分行使好《中华人民共和国民族区域自治法》赋予的自治权和变通权，除了制定和修改了《通道侗族自治县自治条例》《新晃侗族自治县自治条例》《芷江侗族自治县自治条例》《靖州苗族侗族自治县自治条例》《麻阳苗族自治县自治条例》外，还制定了5部单行条例：如2002年10月1日颁布施行的《靖州苗族侗族自治县林业条例》是全市最早的单行条例、2010年7月1日颁布实施的《麻阳苗族自治县城镇管理条例》是关于城镇管理首部单行条例、2011年5月27日经省第十一届人大常委会第二十二次会议审议通过的《通道侗族自治县万佛山侗寨风景名胜区条例》是全市第一部风景名胜区单行条例，2014年3月28日经省第十二届人大常委会第八次会议审议批准的《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》是全省首部产业立法的单行条例、而新晃县则聚焦民族文化保护，于2015年4月7日通过了《新晃侗族自治县民族民间传统文化保护条例》。
2016年3月怀化市获得地方立法权以后，3个自治县又与市里同步制定了4部地方性法规：如《通道侗族自治县侗族文化村寨保护条例》（2016年3月30日）、《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》（2016年6月5日）、《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》（2018年5月31日）、《靖州苗族侗族自治县民族传统村落保护条例》（2019年1月1日）。特别是后几部单行条例，紧紧扣住防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，坚持问题导向，关注民生发展，科学合理进行制度设计。靖州苗族侗族自治县针对部分地方破坏生态环境的现象时有发生，“乱砍树、乱用火、乱开矿、乱建房、乱葬坟”的情况比较严重，少数单位和个人对自然资源无序开发造成的环境污染、生态破坏比较突出等问题。自治县人大及时制定了《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》，于2016年3月30日经湖南省第十二届人大常委会第二十一次会议审查批准，4月18日颁布，6月5日施行，该条例是湖南省首部地方生态环境保护条例。该条例规定了生态环境保护考核体系及奖惩机制，实行生态环境损害责任终身追究制；规定划定生态红线，实行严格保护；规定增加公益林补偿标准和对天然阔叶林进行生态补偿。规定禁止开采、加工石煤、炭质页岩、炭质板页岩等对生态环境有严重污染或对身体健康有严重危害的矿产。禁止以探代采。该条例的出台，避免了生态灾难引发的群体事件，有效地保护了绿水青山，是一部“立得住、行得通、真管用”的良法。麻阳苗族自治县人大针对扶贫开发和污染防治工作，分别制定了《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》和《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》。这两部单行条例，牢牢抓住民族特色，注重立法质量，通过简洁实用可操作的立法解决现实问题，在探索中发挥好人大民族立法对三大攻坚战的积极作用，有效推动民族自治地方经济社会高质量发展。通道侗族自治县发挥《通道侗族自治县万佛山侗寨风景名胜区条例》和《通道侗族自治县侗族文化村寨保护条例》两部单行条例作用，大力打造侗民族村寨美丽山水特色游，引领推动全域旅游产业发展，为脱贫攻坚奠定制度保障。
三、保护开发并重推动乡村振兴
党的十九大提出了实施乡村振兴的战略部署，总要求就是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的二十字方针。中共中央、国务院为此印发了《乡村振兴战略规划（2018--2022）》，提出了构建乡村振兴新格局、优化乡村发展布局、分类推进乡村发展、加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业、建设生态宜居的美丽乡村、繁荣发展乡村文化、健全现代乡村治理体系等要求。乡村振兴战略是一个系统工程，怀化市人大及其常委会立法服务“三农”和乡村振兴，坚持实事求是原则，不贪大求全，从解决问题出发，立法开小口子，着重解决传统村落保护和村民建房突出问题。2018年选择古村落保护和农村村庄规划建设管理作为立法调研课题，2019年正式列入立法计划。在具体的立法调研、项目论证、草案起草过程中，力戒立法形式主义，发扬工匠精神，精细化立法，取消草案章节，成熟一条立一条。
比如，原来《怀化市古村落保护条例》适用范围包括中国传统村落、省市县传统村落、少数民族特色村寨和历史文化名村，通过调研论证发现：历史文化名村有上位法加以保护，部分少数民族特色村寨不属于传统村落，省一级不申报传统村落，市县受财力所限没必要自定标准。怀化市只要把169个中国传统村落保护好就达到了立法目的，于是把法规名称改为《怀化市传统村落保护条例》。在处理保护与开发的关系上，坚持二者并重，条例规定“鼓励、支持传统村落与周边自然景观、历史文化资源进行整合利用，优先安排文化旅游产业发展项目，促进村民就业，增加村民收入”。目前，《怀化市传统村落保护条例》经怀化市人大常委会三次审议，已于10月9日上报湖南省人大常委会批准。
在制定《怀化市农村村庄规划建设管理条例》过程中，怀化市人大常委会法工委与市人大专门委员会、县（市、区）人大常委会、政府相关部门和乡村基层组织密切配合，全方位、多层次开展立法调研，采用一线工作法，深入村委会、村民家里和建房现场。现场询问、发放问卷、座谈交流，反复调研、反复论证、反复推敲每一个法条，审慎立法、民主立法、科学立法，力求使每一个制度设计都能“立得住、不抵触、有特色、真管用”。针对乡村规划、农村土地管理制度顶层设计将发生重大变化，农村村庄规划、建设、管理内容很丰富，涵盖生态环境、产业发展、基础设施、文化建设诸多项目，设区的市地方立法不宜作过多原则性规定。而要作具体制度设计，限于目前能力水平和立法条件，很难达到立法目的。于是，市人大常委会法工委果断调整立法方向，将立法重点放到村民建房的规划、建设和管理的制度设计上。市人大常委会一审后，法工委多次到辖区基层调研，到村庄立法搞得好的浙江绍兴等先进地区学习取经，开阔视野。针对村民建房程序过于复杂、各地做法不一样，结合开展“不忘初心、牢记使命”主体教育活动，法工委同志于10月中旬深入溆浦、麻阳等村民建房较多的县，就建房程序性问题展开专题调研，访村寨、问村民、看现场，召开自然资源、住建等部门座谈会，发现不少带共性的问题。通过调研，已将条例名称改为《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》。由于法工委等政府议案文本作了5次重大修改，条例的体例结构发生很大变化，一些制度设计尚未达成共识。经向常委会领导请示，草案二审审议稿不成熟，暂不提交10月底召开的市人大常委会审议，继续开展立法调研。
四、党的领导人大主导确保立法方向
回顾全市地方立法和民族立法实践，主要有五点体会：
1．党的领导是根本。习近平同志在党的十九大报告指出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，我国宪法第一条规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，坚持党对立法工作的领导，是我国立法工作必须坚持的基本原则，也是必须遵循的客观规律。怀化地方立法中重大问题坚持向市委汇报，立法项目列入市委工作要点，立法规划和年度计划经市委常委会批准，法规草案定稿前由人大常委会党组专题向市委汇报，保证立法方向。5个自治县人大民族立法的重大问题都坚持向县委报告，在党委领导下开展立法活动。
2．依法立法是前提。坚持依法立法，这是所有立法主体都必须遵循的一条宪法原则，地方立法坚持依法立法，就是要遵循宪法关于中央和地方国家机构职权划分的基本原则，执行立法法以及其他法律对中央专属立法权和地方立法权、中央事权和地方事权的划分。怀化严格遵守《立法法》第七十二条规定的设区的市三项地方立法权，所立的三部地方法规均未超越权限。自治县民族立法严格按《中华人民共和国民族区域自治法》第十九条规定的权限进行。
3．人大主导是关键。党的十八届四中全会《决定》提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，党的十九大报告关于“加强人民当家作主制度保障”对此也有明确要求。怀化市从获得地方立法权伊始就严格遵守此规定，所立的5部地方性法规从立项、起草、审议、修改、表决等各个环节都由人大组织协调，发挥人大及其常委会在确立立法项目中的主导作用，把握立法进度主导，把握立法决策主导，防止立法中部门保护、部门利益法制化，防止立法中争权诿责，确保立法质量。自治县的民族立法也是由所在县人大常委会牵头起草、调研、论证到通过，人大发挥主力军作用。
4．政府配合是基础。宪法规定，各级人民政府是同级人大的执行机关。地方政府在提出地方性法规草案、实施法律法规等方面担负着重要职责。怀化市充分保障政府提案权，人大不包揽地方性法规草案起草，大量的立法基础性工作由政府去做，完成的5部地方性法规有4部是由政府起草并提请审议的。5个自治县的自治条例和单行条例都以政府起草为主。
5．公众参与是保证。公众参与立法是推进立法公开，提高立法科学化、民主化的重要途径，也是完善人大制度建设、推进社会主义民主法治进程的重要方面。《立法法》第五条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”怀化市坚持立法为民，市本级4部实体性地方性法规从起草到三审定稿，自治县的单行条例在代表大会通过前，都多次召开座谈会、听证会和论证会，网上网下征求基层群众、人大代表、政协委员和专家学者等公众的意见和建议，确保公众知情权和参与权，使立法更接地气。
五、存在的问题和困难
在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到：无论是市人大及其常委会的地方立法，还是5个民族自治县的民族立法，都还存在一些相同的问题和困难，主要表现在以下几个方面：
1．对立法的重要性和必要性认识不足，相关部门支持不够；
2．立法机制不够健全，工作不够顺畅，人大主导立法在一些地方变成唱独角戏；
3．立法队伍不够专业，能力素质跟不上时代要求。
为此，我们要不断努力，加强宣传沟通、树立立法权威，加强学习培训、提高立法水平，加强实地调研、提高立法能力，加强协调配合、形成立法合力，把怀化的立法工作搞得更好。

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