加强民族立法，保护绿色明珠

靖州苗族侗族自治县(以下简称靖州或自治县)成立30年来，自治县党委和人大常委会高度重视民族立法工作。截至目前，靖州已根据县域经济社会发展需要，制定和颁布实施了《靖州苗族侗自治县自治条例》、《靖州苗族侗族自治县林业条例》和《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》，正在制定《靖州苗族侗族自治县民族传统村落保护条例》。这些地方条例的制定和颁布实施，为自治县的改革开放和现代化事业提供了有力的法律保障。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态环境保护，先后出台了一系列重大决策和部署，将生态文明建设提高到“五位一体”的国家发展战略。靖州认真落实中央、省、市要求，2015年12月县委七届四次全会提出“生态立县”发展战略。为积极发挥民族自治地方人大的立法职能，运用法治力量保障和促进生态环境保护，靖州人大常委会及时启动了《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》制定工作。该条例于2016年6月颁布实施两年多来，对促进解决自治县突出生态环境问题，加快推进生态靖州、美丽靖州建设发挥了依法治县的重大作用。

一、主要做法

遵循生态文明理念，认真制定《生态环境保护条例》

靖州地处云贵高原东缘斜坡的山岳地带，地形以山地为主，占全县总面积五分之四，自然资源以森林资源为主，且在很长时间里林业经济是县域经济的主要支撑。为了促进林业发展，保护、培育和合理开发利用森林资源，2002年3月7日县第四届人民代表大会第六次会议通过 了《靖州苗族侗族自治县林业条例》，并于2002年6月3日湖南省第九届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准。经过多年贯彻实施《林业条例》，靖州森林资源的保护开发力度进一步加大，全县森林覆盖率达71%，活立木蓄积量935万立方米，获得了“全国绿色小康县”、“全国绿化先进集体”、全国木材重要产地、速生丰产林基地县和湖南省林业十强县等荣誉称号。但《林业条例》在实施过程中，存在着重开发、轻保护、执法部门单一等问题，加之后来林业经济在县域经济中的主体地位逐步弱化，产业发展呈现多样化，其他产业的崛起给生态环境保护带来了越来越大的压力。

针对自治县部分地方破坏生态环境的现象时有发生，“乱砍树、乱用火、乱开矿、乱建房、乱葬坟”的情况比较严重，少数单位和个人对自然资源无序开发造成的环境污染、生态破坏比较突出等问题。靖州县委根据中央、省、市关于生态文明建设的新要求，及时提出了“生态立县”的发展战略，决定采取封山育林，加强护林防火，保护饮用水水源，治理环境污染，坚决整治“三违”，创建国家森林公园、国家湿地公园、国家级省级风景名胜区、自然保护区、湿地保护区等一系列举措，加大生态环境保护和建设力度。为保护好靖州得天独厚的生态环境优势，实现建设“绿色靖州、法治靖州、美丽靖州、幸福靖州”的战略目标，自治县人大常委会顺应形势、主动作为，及时开展生态环境保护条例的立法调研和起草工作。根据相关法律、法规规定，自治县人大常委会在县委的正确领导和上级人大常委会的重视指导下，常委会立法办赴湖北长阳等地考察学习，广泛征求社会各界意见，反复研究论证，起草制定了符合靖州实际、严格、科学、管用的《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》（以下简称《生态环境保护条例》），于2016年3月30日经湖南省第十二届人大常委会第二十一次会议审查批准，4月18日颁布，6月5日施行，该条例是湖南省首部地方生态环境保护条例。该条例规定了生态环境保护考核体系及奖惩机制，实行生态环境损害责任终身追究制；规定划定生态红线，实行严格保护；规定增加公益林补偿标准和对天然阔叶林进行生态补偿。规定禁止开采、加工石煤、炭质页岩、炭质板页岩等对生态环境有严重污染或对身体健康有严重危害的矿产。禁止以探代采。是一部“立得住、行得通、真管用”的良法。

发挥人大监督职能，推动《生态环境保护条例》贯彻实施。一是严格开展例行执法检查，使之常态化。为使《生态环境保护条例》有效贯彻实施，自治县人大常委会每年都要组织开展执法检查，并根据人民群众反映强烈的生态环境热点问题确定每次执法检查的重点，确保执法检查具有针对性，充分表达民声，反映民意。执法检查采取明查和暗访相结合、接受举报和实地查看相结合、集中检查和随时查看相结合等方式，不拘一格，不限一时一地，并及时将检查整理的问题清单向政府及相关部门交办，督促检查发现的问题得到及时有效的解决。二是与上级人大常委会开展同步执法检查，形成联动效应。除本级人大常委会组织开展《生态环境保护条例》执法检查外，还根据省、市人大常委会的统一安排部署，同步开展执法检查，将本地生态环境保护情况及相关法律法规条例的贯彻落实情况向上级人大常委会汇报反馈，从而获得上级的指导和支持。三是有针对性地组织代表视察活动。县人大常委会年初制定代表活动工作计划时，将开展生态环境保护视察作为年度代表活动的重要内容进行安排。在组织开展代表视察活动时，根据执法检查问题清单，确定代表视察的重点内容，有针对性地邀请各层级代表参与，并组织参与代表进行相关业务培训，提高视察活动和问题整改的效果。四是认真督办代表相关建议、批评、意见。针对各级人大代表就生态环境保护问题提出的建议、批评、意见，有的事关全县总体生态环境问题，有的针对于某一处或某一单个现象。无论代表提出的此类建议、批评、意见涉及范围是大是小，县人大常委会都予以高度重视、重点督办。2018年县人大常委会共收到县八届二次人大会与会代表提交的70件建议、批评、意见，涉及生态环境保护的有7件；年度重点督办的8件建议、批评、意见中，涉及生态环境保护的有4件。县人大常委会专门印发督办方案，明确了督办责任领导和责任委室，连同代表建议、批评、意见一并向县人民政府交办，要求政府相关责任单位务必认真办理，切实解决广大人民群众关注的生态环境保护问题。

完善工作机制，形成全社会齐抓共管合力

持续开展宣传活动。一是运用立法过程开展宣传。在自治县《生态环境保护条例》制定期间，常委会立法办的同志经常深入各行各业、各级各部门宣讲《生态环境保护条例》的制定目的和重要意义。二是依法作出重大决定进行宣传。县人大及其常委会充分发挥职能作用，近年来相继作出了关于创建省园林县城、国家园林县城、国家县级文明城市、成立城区自来水水源安全隐患特定问题调查委员会等重大决定。三是协调职能部门加强宣传。《生态环境保护条例》颁布施行后，县人大常委会积极协调县委宣传部、县广播电视台、县电子政务办等部门和各乡镇、村（社区）充分运用宣传栏、电子屏、宣传车、广播电视、网站网页等平台，以及通过张贴宣传标语、印发宣传单等方式，组织开展纵向到底、横向到边、全方位、全覆盖的宣传，还印发了《生态环境保护条例》单行本2万余册发放给全县各部门单位干部职工以及城镇和农村居民，提高《生态环境保护条例》的知晓率。四是充分发挥村规民约、居民公约的作用。《生态环境保护条例》鼓励单位和个人积极参与生态环境保护，鼓励村民、居民制定村规民约、居民公约加强生态环境保护，倡导移风易俗，文明祭扫，禁止在森林防火区吸烟、燃放烟花爆竹、焚烧香烛纸钱、擅自炼山等野外用火。因此，森林火灾发生率和失火面积下降80%以上，风景林、生态林得到有效保护。

严格督办违法案件。针对违反《生态环境保护条例》的案件，县人大常委会揪住不放、一查到底。鑫金鸡岩采石场、新红友采石场、龙腾矿业公司等一批企业被取缔关闭或停产整治。县城20平方公里规划区11个砖瓦窑矿企业全部迁出到较远的区域生产，并做到达标排放。城区所有燃煤锅炉都升级改造成达标排放的绿色锅炉，所有存在环境安全隐患的企业完成了整改任务，安全转移废弃放射源2枚。相关部门受理办结环境信访投诉300余件，妥善处置环境突发事件5起。2016年中央环境督察进驻靖州，交办的6件环保问题全部办结，办结率100%，位居怀化市前列。

努力形成长效机制。一是以《生态环境保护条例》为抓手，督促政府职能部门进一步完善生态环境保护网格化监管制度，做到网格边界清晰、责任主体明确、目标任务具体，责任不减、压力不减、力度不减、措施不减。二是继续以上级环保督察和本级执法检查为抓手，推动相关部门、相关行业认真落实“管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保”要求，切实将“绿水青山就是金山银山”的发展理念落实到实际工作中，形成环境保护工作齐抓共管的格局。

经过近几年的努力，靖州干部群众生态环保、绿色发展的理念和法治观念显著增强，“乱砍树、乱用火、乱开矿、乱建房、乱葬坟”的问题得到有效解决或有效遏制，森林覆盖率提高到75%，活立木蓄积量达到1076万立方米，城乡空气清新，河流清澈，林木葱茏，鸟语花香，重现绿水青山蓝天的美丽盛景，堪称镶嵌在湘黔桂三省区边境区域的一颗璀璨的绿色明珠。

二、存在的困难和问题

宣传效果不够理想。虽然《生态环境保护条例》已颁布施行二年多，且县人大常委及环保、宣传等部门也进行了广泛宣传，但因为人大宣传的渠道和抓手有限，群众对《生态环境保护条例》的知晓了解不够，还未能充分利用《生态环境保护条例》维护自己相关利益。乡镇、村、组等基层组织未能将《生态环境保护条例》作为调解一些群众纠纷的有效武器。

执法监督刚性不足。由于我县地处偏远，经济社会发展相对滞后。为了加快发展，一些项目建设存在环境准入把关不够严的问题，特别是在招商引资时存在没有把环评审批真正作为前置条件的现象。一些部门执法欠严格、公正，在办理环保违法案件时，没能完全做到严格依法依条例处理。对于县人大常委会执法检查中发现并交办的问题，因各种原因，一些职能部门不能及时办理、整治到位，导致一些环境污染问题久拖不决。

地方立法效力有限。在部分群众、干部职工甚至极个别部门负责人意识里，《生态环境保护条例》的制定实施主要是人大机关和人大代表的事，相关职能部门在办理土地开发、企业申报、资源开采等审批手续时，未能严格执行《生态环境保护条例》的相关规定，上级职能部门在审批一些开发建设项目时，也不可能充分考虑到地方实际情况和自治地方相关条例的相关规定。

三、几点思考

立法选项应当立足实际，着眼长远。在选定立法项目时，要结合当地历史、现实、未来等情况，以促进地方经济社会长远发展为出发点。靖州良好的生态条件、充裕的生态资源，被联合国教科文组织称为没有污染的“神奇绿洲”，也为国防建设提供了不可替代的安全屏障。但长期以来居住在这片土地上的人民为了维持生计，以及近年来为了发展经济而采取的一些不恰当行为，也给生态环境的保护造成了隐患，带来了压力。因此，为保护好湘西南“绿色明珠”，县委提出了“生态立县”的发展战略，自治县人大制定颁布实施了《生态环境保护条例》，完全契合中央“五位一体”总体布局和“新发展理念”，完全符合习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的指导思想，完全适应靖州长远发展的实际。

执法监督应当列入常态，务求实效。制定实施的法律法规和地方条例如果不开展执法监督，必将失去其应有的效力，成为一纸空文。人大机关要充分运用法律赋予的职权，组织人大代表和职能部门开展执法监督，督促法律的有效实施。对群众反映强烈的热点、焦点问题，要依法依程序扎实开展执法检查工作；对涉及国家安全、社会稳定和人民群众基本权益的违法案件，要严格依照法定程序，采取转办、交办、组织核查等方式进行立案督办。

工作机制应当分工明确，形成合力。自治地方制定和实施法规条例，应当努力建设全社会参与的共治体系，明确立法、执法、守法主体。人大及其常委会须科学立法，严格执法监督，做到有法可依；政府及职能部门与政法部门须切实履行相应的职责，做到执法必严，体现和维护社会公平正义；法治宣传须加大力度，切实增强广大人民群众法治意识，做到有法必依，尤其是要纠正以往遇事“信访不信法”的观念，引导人们运用法律武器保障合法权益、解决问题；个人及法人组织须履行相应的义务，违法必究，对于违法行为，必须予以重罚严惩，增加违法“成本”，让违法者感受到违法的“切肤之痛”，起到警示和震慑作用，杜绝违法行为发生。

 (本文刊发于2018年9月30日出版的《怀化人大》杂志第四期“调研”栏目，作者：龙力、明敬群、王泽海)