乡镇人大代表建议提出和办理情况的调查探析

人大代表作为人民代表大会的主体，对各方面工作提出建议、批评和意见，是代表人民参与管理国家事务、行使人民当家作主权利的重要方式。乡镇代表建议是乡镇人大代表对乡镇人民政府及其组成部门所提出的书面建议、批评和意见,它们最能反映农村最基层广大群众的呼声,最能体现人民群众的要求。因此,乡镇代表建议提出和办理质量的好坏，关乎乡镇人民政府的工作，关乎最基层人民群众的切身利益，更关乎乡镇经济和社会的发展，其意义十分重大。从乡镇人大代表提出建议和乡镇人民政府办理建议这一角度出发，我们对其现状和存在的问题及成因进行了调查探析，以期对提高乡镇代表建议质量，发挥其功能和作用，提高乡镇政府办理水平和质量，提供一些的视角和思路。

一、乡镇代表建议提出及办理的基本情况

根据我们对全县18个乡镇2015年至2017年三年来代表建议提出和办理情况的调查统计，建议提出方面：乡镇人大代表共提出建议446条，其中：2015年122条、2016年178条、2017年146条。在这446条建议中，质量较高的建议64条，仅占建议总数的14.3％；质量较差的建议135条，占建议总数的30.3％。三年来，乡镇代表提出的建议每个乡镇平均为22条左右，最多的有59条，最少的仅1条；按年度平均计算，每个乡镇年均还不到8条。多的年份有20条，少的年份仅3-5条甚至为0。无论是数量还是质量，都不尽人意。建议办理方面：乡镇独立办理答复的代表建议207条，占建议总数的46.4％；请求县人民政府有关部门支持或联合办理答复代表建议189条，占建议总数的42.4％；确因条件不足或无政策支持无法办理答复的代表建议有50条，占建议总数的11.2％。乡镇办理代表建议的质量不是很高，效果也是差强人意。

二、乡镇代表建议提出及办理存在的主要问题

（一）乡镇代表建议提出存在的主要问题

建议的高度和深度不够。受认识上不足和自身能力有限的影响，有的代表对群众的实际困难、反映的情况难以做到认真分析、综合提炼，提出的建议针对性不强，突出问题和主要矛盾没有找准。部分乡镇代表仅仅满足于当“传声器”、“形象代言人”，或者只从本村或本村民小组的角度来提出建议或反映问题，有些建议甚至是些个案问题，没有真正从讲发展的高度、维护人民群众根本利益的深度、履行宪法和法律所赋予职权的角度、涉及政治、政策、经济、科学文化等社会生活各个方面的高度来提出建议。如林城镇的“填平东岳司村部至大福果业基地路段凹坑的建议”，广坪镇、连山乡、炮团乡的“关于提高村干部的待遇的建议”，金竹镇的“关于解决偏远村到集镇办事开支费用的建议”，炮团乡的“关于炮团乡征收计生社会抚养费比周边乡镇普遍较高，要求核减的建议”。

建议超出乡镇政府的办理能力和权限。有的乡镇人大代表对乡镇政府的行政职能不太了解，主观认为乡镇政府的职能权限很大，提出的意见和诉求与乡镇职权和财力方面的不相适应，或没有切合本乡镇的客观现实，乡镇政府无法按代表的意愿进行办理。如若水镇的“黄茅团大桥建设的建议”、地灵乡的“修建地灵河防洪堤的建议”超出了乡镇政府的职能权限和财政能力；马鞍镇的“关于修建马鞍集镇休闲场所的建议”因集镇地理条件的客观限制无法落实。

建议内容和格式不规范。代表建议虽然不像议案要求那么严格，但也要说明建议理由，提出解决方案。受乡镇人大代表素质和能力短板制约，乡镇代表建议普遍存在内容和格式不规范的问题。一是字迹潦草，词不达意或内容过于简单。“天书建议”、“无厘头建议”、“标题建议”还不同程度地存在。二是只有建议，没有解决办法或办法不可行。有相当一部分乡镇代表建议只是提出问题和要求，而没有提出解决问题的办法或提出的办法过于简单或不具操作性。三是没有遵循“一事一议”的建议提出要求。在一个建议里面提出了多个需要解决的问题，导致交办的部门主体不清或无法交办。如连山乡的“关于加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见”等。

（二）乡镇代表建议办理存在的主要问题

办理成效较差。乡镇代表建议很多是乡镇政府本级职权范围内难以单独解决和乡镇财力无法承担的事宜，导致办理成效不明显。如金子岩乡、广坪镇的“修建饶集镇公路的建议”，通过上下多次协调，因未纳入项目建设规划而无法落实。部分承办单位责任心不强，只有答复，没有办理，存在“答复了就是办理了”的现象。

办理程序不规范。在乡镇人大代表建议办理过程中，一是乡镇人大对代表建议交办的程序不规范，有的没有制作交办文件，有的没有说明建议办理的法律要求，有的没有分类编号，有的拿着议案原件直接交给政府分管领导或承办单位。二是乡镇政府办理程序不规范，大多数乡镇没有召开代表建议交办会议，没有明确办理时限及要求。三是承办单位办理、答复不规范。部分承办单位对办理代表的建议认识不高，基本未制订办理计划；有的虽然办理了却没有制作规范的答复文书；有的办理后不履行正常的答复程序，征询代表意见。

督办工作不到位。由于乡镇人大班子力量薄弱，基本上是人大主席一人在唱“独角戏”，而且绝大部分乡镇人大主席都还分管数项乡镇政府的工作，有的甚至既是监督人又是执行人，对代表建议的办理无法真正督办到位。部分乡镇政府对代表建议的办理重视不够，没有认真开展对其职能部门办理建议的督办，督办难以落到实处。

三、原因分析：

代表素质不高，履职能力不足。乡镇人大代表群体，自选举之时就着面临困境。首先是农村人才的不足，农村优秀、年轻人才流向发达地区，流向只要能脱离农村挣钱的各个大、中、小城市已经是不争的事实，大家戏称的常驻农村的人口为“389961部队”也并非戏言。因此，乡镇人大代表人选的选择范围，因为履职的需要，被迫绕开了农村人口中较多数的年轻和优秀人才。如我县967名乡镇人大代表，从年龄结构看：35岁以下的78名，36岁至55岁的741名，56岁以上的148名；从文化层次看：本科及以上学历的76名，大专学历的85名，中专及高中学历的338名，初中及以下学历的468名。这967名乡镇人大代表中如果剔除75名公务员代表（含领导干部职务代表）、25名企事业单位代表和39名专技代表（他们中的绝大多数年龄较轻并具有较高学历），真正来自农村基层自一线的828名普通群众才是乡镇人大代表的主体，年龄老化和文化素质偏低是普遍现象。其次是市、县党代表、人大代表、政协委员优先选取了一部分较优秀的农村人才。作为乡镇推选的市、县级的党代表、人大代表和政协委员，年龄和文化层次上均要求较高，大部分的市、县级的党代表、人大代表和政协委员又不能交叉任职，乡镇人大代表的推选空间也进一步被压缩。

代表意识不强，履职动力不足。乡镇人大代表中的大多数是来自一线的普通群众。一方面他们对上级文件政策接触比较少，对政府各项工作既缺乏宏观上的全面了解，也缺乏微观上的深刻认识；另一方面，他们虽然身处基层，但实际上由于各方面原因，既缺乏对各类社会现象的深入剖析，也缺少对各项社会事务的深入调研。政策和实践知识的缺乏导致部分乡镇人大代表没有树立正确的代表观，履职过程中存在“不愿为”、“不会为”、“不敢为”的现象，履职动力不足。一是代表意识不强，把参加人代会和代表活动视为例行公事，而不是责任，在会议期间很少发言或不发言，很少提出建议，在闭会期间不联系或很少联系选民和群众“不愿为”。二是忙于自己的各种事务，扒拉着自家的“小算盘”，不主动学习理论政策，不主动联系、了解政府部门的工作，上不了解政情，知政程度较低；缺乏社会活动和与选民、群众沟通交流的动力，下不了解民情，难以在人代会和代表活动中发言，提不出什么好的建议“不会为”。三是没有履行自己法定的职权，没有摆正自己的位置。《代表法》明确规定，“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。”代表对各方面工作提出建议、批评和意见是法定的职权，是人大代表依法履行职责，代表人民参与管理国家和社会事务的具体体现。但很多乡镇人大代表常常将自己与监督对象的位置“本末倒置”，提出建议还要“向政府领导请示一下”，看能不能提。或者认为行政决策是大事、是政府领导的事，而自己只是个“平头百姓”，不敢提出建议意见而“不敢为”。

建议落实较难，履职热情不足。目前法律赋予乡镇政府的职权较少，乡镇政府及其部门有责无权现象普遍，其工作条件差，手段也较弱。同时，税收归县财政统一管理，乡镇财政已失去造血功能，靠上级财政输血过日子，只能保证乡镇机关正常运转，农村各项事业建设投入已显得力不从心。而随着新农村建设的政策不断深入人心，群众对乡镇政府的要求也越来越高。从乡镇人大代表提出的446条建议看，改善农村各项基础设施建设类的建议占绝大部分，而乡镇政府对此却常常无能为力。因此，乡镇政府靠本级力量办理代表提出的建议落实较难，联系协调县级职能部门联合办理往往需要排队等项目，耗时较长，有时甚至没有项目可以实施。部分乡镇政府对代表建议办理工作认识偏颇，交办督办不上心，重形式、轻内容，空洞辞藻多、具体措施少，书面答复的多、办理落实少，强调客观多、主观努力少等，办理的实效与人大代表的意愿还有一定的差距，导致一些代表认为建议是走形式，“提了也没有用”，提出建议的积极性不高，有时候应付了事，履职热情不高。

四、做好乡镇代表建议提出及办理工作的对策

加强自学夯基础，抓好培训升水平。乡镇人大要在抓好本级代表培训的同时，还要引导代表时刻把自主学习放在首位。一是抓培训。过来的乡镇代表培训，由于乡镇人大工作人员少，加之乡镇人大主席兼职过多，“副业”缠身而不太重视，大多采取以会代训的形式，在每年乡镇人大会议期间进行个把小时的培训，时间短，培训粗放，代表是“左边耳朵进去，右边耳朵出来”，基本没有起到培训的作用。因此，乡镇人大必须开展好2次以上的代表专题培训，每次时间至少要保证1天以上，确保达到培训效果。二是抓理论政策学习。要组织和引导代表认真学习党的理论知识，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想及党的有关方针政策，深刻领会其精神实质，自觉地把学习理论同改造主客观世界结合起来，提高代表认识问题、分析问题、解决问题的能力。三是抓法律及其他知识的学习。乡镇人大不但自己要组织代表学习宪法、地方组织法、代表法、市场经济知识、企业管理知识、现代科技知识等各方面的知识，也要经常提醒和鼓励代表平时加强自学，丰富自身的知识结构。对个别文化水平较低的代表还要要求他们学习最基础的文化知识，使代表提出的建议一语中的、切中要害。

调研视察下基层，代表活动知“情政”。过来乡镇人大在开展调研视察、代表小组活动、提供服务保障等方面做得还不够，从而使代表对乡镇政府及相关职能部门的工作情况缺乏应有的了解，难以提出与乡镇政府及相关职能部门工作合拍的具有参考价值的建议，在一定程度上也影响了建议的质量。同时，要使乡镇人大代表当好人民群众的代言人，提出有深度、有见地的建议，必须要让代表知情知政，走进群众，了解群众。一是要积极组织代表经常深入群众、深入基层、深入实际，搞好调查研究“知下情”。二是要通过组织代表视察、开展执法检查、代表列乡镇人大主席团会议等方式让代表能及时、全面地了解乡镇政府的工作情况“知政情”。三是要做好与乡镇政府及相关职能部门的信息沟通，为代表知情知政畅通渠道，乡镇人大主席团或乡镇政府及相关职能部门要定期或不定期向代表寄送相关工作文件资料，让代表能更深入、详细、全面地了解乡镇政府及相关职能部门工作情况。四是要通过代表小组活动等形式，以强带弱，让代表互相学习履职经验、建议的格式、提出的方法和策略，取人之长、补己之短。

引导提交打基础，激励评比重保障。保障代表依法提出建议，充分发挥代表作用，其实质就是依法保障代表代表人民依法行使当家作主的权力。代表建议办理制度是人民代表大会制度的重要内容。做好代表建议工作，从根本上说，就是要通过充分发挥各级人大代表的作用，保障广大人民群众掌握和行使民主权利，充分发挥人民当家作主的积极性、主动性和创造性。因此，乡镇人大要在引导、激励代表提出建议，一是要善于激发代表提出建议的积极性。代表建议有的质量高，有的质量差，这是客观存在的事实。乡镇人大可以采取对代表提出建议的质量进行评比的方式，对提出较高质量建议的代表进行表彰以资鼓励，优劣代表建议还可以作为代表培训时的示范案例进行对比教学，激发代表的荣誉感。二是要善于引导代表提高建议提出的质量。在建议的内容上引导其分清主次和轻重缓急，在建议的方法上引导其符合客观实际，让承办单位能更加重视建议的办理和落实。三是要当好代表的坚强后盾，灌输好“职权法定”的观念，使代表清楚自己的权利义务，保障代表行使好监督权力，提出建议没有顾虑。

办理督办抓“规范”，健全制度扎“笼子”。乡镇人大要监督和帮助乡镇政府及其相关职能部门提高办理好代表建议的认识，使他们认识到办理好代表建议既是对代表法定权利的认可和尊重，也是对群众呼声的响应和负责，更是对本乡镇区域内社会关切的回应和反馈。同时，要在建立健全代表建议办理工作制度上下好功夫，扎紧扎实制度的“笼子”。一是要做好代表建议分析、办理、督办环节的相关人员的培训，提高认识，规范程序，正确操作，为办好代表建议打好基础。二是要建立代表建议台账与办理终结制度。代表建议办理，应该有始有终，不能没完没了。交办方的乡镇人大要建立台账，承办方的乡镇政府及其相关职能部门也要建立台账。台账内的代表建议，应该有立有销，立销程序完备。台账上属于本年度的建议，但由于各种情况当年不能办理，或者办理未结束，可以转到来年办理，并说明原因，一来可以很清晰地知道建议是什么时间提出的，二来可以知道当年有没有办理或办理工作有没有完成。台账还可以备注各类建议提出的次数和时间，对于内容相同或相近的建议，有的可能是同一个代表连续几年重复提出的，也有的可能是由不同代表同时或者前后重复提出的，有关这些情况应该可以在台账上方便快捷地查询出来，对分析和综合代表建议中所包含的各种信息非常有帮助。要设立代表建议办理终结机制，对已经办理结束而且代表比较满意的建议，或因为情况变化不需要再进行办理或者不能够再办理的建议，都应通过规范的程序宣告办理终结。三是要建立健全代表建议办理、督办的问责机制。办理代表建议，是国家机关的法定职责，只要建议合理合法、可办、能办就应该办理，而且还应该办好。乡镇人大要及时听取乡镇政府建议办理情况的报告，了解建议办理的总体情况，研究决定对哪些建议进行督办。对需要督办的建议，要及时向相关承办部门发出督办意见书，限期办理。对办理不力的部门或单位负责人要动用约见的法律手段，责令其说明理由，特别是经过反复多次督办仍然办理不好的，就可以问责。当然，并不是代表提出的任何建议都要求即时办理到位，办不到位就要问责，乡镇人大实施问责措施时要有法可依，有理有据，走规范的程序。

(本文刊发于2018年9月30日出版的《怀化人大》杂志第四期“调研”栏目，作者：蒋定斌)