在市五届人大常委会第三次会议上的讲话

怀化市人大常委会党组书记、常务副主任 石希欣

（2017年4月28日，根据录音整理）

同志们：

这次会议在大家的共同努力下，圆满完成了各项议程。会议议题非常重要、主题十分突出，都直接关系“一个中心，四个怀化”建设，关系人民群众的生活环境和健康安全，体现了市人大常委会始终坚持以人民为中心的理念，对人民负责的态度，积极主动回应社会关切的情怀，坚决维护人民利益的决心。

会议听取和审议了市人民政府关于《怀化市城市市容和环境卫生管理条例(草案)》的议案及草案说明，市人大城环委关于《怀化市城市市容和环境卫生管理条例(草案)》的审议意见的报告。《条例（草案）》是我市获得地方立法权后制定的第一部实体法，这是市人大常委会前所未有的工作、一项开创性的工作。是积极回应社会关切、推进怀化城市发展和提升城市品位的迫切需求，是推进“一极两带”和“一个中心、四个怀化”建设的有力举措，也是我市享有立法权后的第一次立法实践，影响深远，意义重大。这次会议审议是第一审，主要是审查其必要性，审查制度设计的可行性；二审主要审查制度设计的可行性、合法性；三审主要审查合法性和立法技术规范。《条例（草案）》从市容和环境卫生责任、市容管理、环境卫生管理、法律责任等方面作了具体规定，对责任区、责任人也作了划分和界定，建立政府和社会分工负责、齐抓共管的责任制度。应当说内容比较全面、具体，具有一定的操作性、可行性。但由于是第一次立法，“摸着石头过河”，还没有具体的实践的经验。所以，《条例（草案）》难免存在一些不足和问题。当然，立法的本身就是一个不断完善的过程，分组审议会上常委会组成人员对立法必要性形成了共识，并提出了很多修改意见建议，请法工委牵头、城环委配合，认真吸收各方的意见。对《条例（草案）》下一步修改和今后的立法工作，我再强调三点。一是要坚持科学立法、民主立法、依法立法。良法是善治的前提。目前从全市经济社会发展状况来看，很多方面都急需出台地方性法规，立法需求很迫切。但越是这个时候，我们越要坚持切实把好立法质量关，真正做到“立得住、行得通、真管用、接地气”。如果一部法规不管用，缺乏针对性、实用性和可操作性，那么就是空壳子，甚至还会阻碍法律的实施、影响社会稳定。一定要对照这个原则，反复对《条例（草案）》逐条逐款进行梳理，既要不违背上位法，也要充分考虑有利于保障和促进怀化经济发展、城市管理，有助于解决怀化的具体问题。《条例（草案）》在后期修改完善中，必须站在全市经济社会发展的高度，深入调查研究市容和环境卫生管理的客观规律和人民意愿，一条一款审查，逐字逐句推敲，条款不成熟的坚决不写进去，内容争议较大的一定要充分征求意见。二是要坚持公开透明，突出“最大公约数”。法乃社会公器。立法法赋予设区的市立法权限和范围，大多都与公民的日常生产生活和权益保护息息相关。因此，要开门立法，让各方面充分表达意见，从而尽可能平衡不同利益诉求、凝聚社会共识。从目前看来，我们的立法公开更多的停留在官方层面，向社会和利益相关群体的宣传还不够。如《条例（草案）》还是把政府网站和报纸作为公开主要平台，但这类平台受众群体有限。《条例（草案）》对市民权利和义务等作出规定，因此要通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，要充分利用微信微博等新媒体拓宽宣传渠道，广泛征求意见建议。尤其是对涉及公民权利和利益作出规定的内容，一定要保障其“知情权”，并广泛听取群众的意见。下一步，我们还要把《条例（草案）》发送各县市区，委托各县市区征求各方面的意见和建议。人大法工委要牵头，充分利用各种媒体进行公示。立法不能着急，一部法律是管长远的，不像规章和政策是有时限性。所以，要尽可能的做到凝聚共识，确保实在管用。一审后是二审、三审，最后报省人大常委会批准，还有足够的时间听取各方面意见。三是要坚持党委领导、人大主导。坚持党的领导是立法工作必须遵循的根本原则，也是做好立法工作的根本法宝。在立法中必须始终坚持党的领导，要善于把市委的决策部署经过法定程序，贯彻和体现在每部地方性法规中，立法重大事项及时向市委请示报告。《条例（草案）》初步成熟后，要及时向市委报告，经市委研究讨论后，再报省人大常委会。人大主导立法是保证立法质量的关键，不仅能够更加全面地平衡管理部门和行政相对人的权力和义务，更能最广泛地吸纳民意，增强立法的科学性和民主性。在《条例（草案）》后期的修改过程中，法工委要发挥牵头作用，城环委要认真做好配合。一般来说，法律草案首先由政府相关部门负责起草，在提交人大常委会一审后，就变为人大常委会主导、法工委具体实施。由人大主导，可以解决法律部门化、利益部门化，有利于综合分析、平衡考虑。在今后的立法中，一审前一般由相关专门委员会负责，法工委也要提前介入，对其必要性、可行性把好关；二审、三审等后审工作以法制委为主，相关专门委员会和政府相关部门配合。

会议听取和审议了市人民政府关于落实市人大常委会《对市人民政府关于<关于全市传染病防治工作情况的报告>的审议意见》情况的报告。传染病防治是一个事关群众身心健康的重大问题，从中央到地方各级都非常重视。习近平总书记特别强调“没有全民健康就没有全面小康”，“始终把广大人民群众健康安全摆在首要位置，切实做好传染病防控和突发公共卫生事件应对工作”。为此，去年市四届人大常委会第二十八次会议专门听取了市人民政府关于全市传染病防治工作情况的报告，并作出了审议意见。市人民政府及有关部门重视整改落实工作，认真研究处理，取得了明显成效。特别是在当前全省H7N9流感病防控形势严峻、周边情况复杂的情况下，能够有效管控、保持全市清净，应该给予充分肯定。当然，我们也应当清醒看到，全市传染病防治工作仍然存在不少问题，传染病防治工作具有长期性、复杂性和反复性,注定是一场“持久战”。市人民政府要始终坚持“预防为主、防治结合”的原则，不断强化各项传染病防治举措。一是要狠抓宣传形成共识。传染病防治工作关键是防控，基础是提高全民防控意识。要多形式、多层面、全方位加大传染病科普知识的宣传教育，农村、学校、企业、党政机关各有侧重。社会层面要注重防控知识宣传，切实提高公众的传染病防控意识和防控能力；党政机关层面要注重对相关法律法规和职责规定的宣传，强化责任意识。要坚持依法、及时发布传染病防治信息，保持信息透明度,避免引起社会恐慌。二是要突出重点抓住关键。传染病防治工作点多面广，既要全面监管，更要突出重点。要关口前移、重心下移，对重点疾病、重点时段、重点区域、重点人群“严防死守”、“盯紧看牢”。尤其是学生普遍防控意识差，学校和托幼机构是易感人群集中的重点场所，是传染病防控的重点人群，必须有具体的措施加强防控。三是要建立健全长效机制。传染病防治不可能毕其功于一役，应着眼当前，做好谋划，既要有应急举措，更要有治本之策和长效机制。要加强中小学校医疗机构建设和资源配置。现在中小学校不要说医疗机构，连医卫人员都没有，公共卫生知识的宣传有些还是空白，这是一个非常危险的现状，要引起重视，切实加强这方面的建设。要加强应急救援能力建设，建立完善管用、迅速有效的应急机制。要完善传染病管理制度及责任追究制度，加大工作督导力度，压紧压实工作责任，实施严格的责任追究。

会议听取和审议了市人民政府《关于2016年全市环境状况和环境保护目标完成情况以及2017年环境保护目标计划安排的报告》，表决通过了报告的决议（草案）。大家都说生态是怀化的一块“金字招牌”，也是一笔难得的财富。但是我感觉环境保护的任务非常艰巨，今天讨论的时候几位人大代表的发言让我有点难以置信。辰溪、溆浦的代表说怀化城区的水没有辰溪、溆浦的水质好，有一股味道，个别代表喝了两天才习惯。当然其中的原因可能很多，但水安全确实是当前怀化人民群众非常关注的事情。中央最近对环境保护的督查采取了历史上从来没有过的、最严厉的措施，省里面迎接督查的组长是省委书记亲自担任。人大常委会这个时候听取环境保护工作的报告是非常及时的。按照2015年新修订的《环境保护法》要求，市人民政府每年应当向市人大或市人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，依法接受监督。今年采取的是向市人大常委会报告，有一些同志也提出今后要向人代会报告，我们现在正在研究。今年常委会只听取工作报告，明年如果是继续向常委会汇报，还将对报告完成情况进行审查，并提出审查报告。所以这项工作越来越重要。应当说，近年来，市人民政府及有关部门认真贯彻实施环境保护法等相关法律法规，做了很多工作，取得了一定成效，主要环境指标基本完成，环境质量不断提高。但是也应当看到，全市环境保护形势依然严峻，部分突出问题未能得到及时彻底解决，部分地方还存在边开发边污染、引进高污染高能耗企业的情况。市人民政府及相关部门要始终清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境保护好。一是要提高政治意识,切实增强做好环境保护工作的紧迫感和责任感。加强生态环境保护，是贯彻落实“五大发展理念”和习近平总书记关于生态文明建设的重要讲话精神的政治要求，是适应经济发展新常态、加快转型发展的时代要求，也是建设“一个中心四个怀化”的必然要求。要切实提高政治意识，提升环境保护工作的“标杆”，把生态环境保护摆在更加突出的位置，在环境保护上算大账、算长远账、算整体账，要比周边地区定位更高远、目标更准确、要求更严格。市委对此有明确要求，人大常委会审议发言也提出要提升“标杆”。怀化的定位是“生态中心城市”，“四个怀化”中第一个是“绿色怀化”，如果怀化环境的发展目标比周边还低，那如何叫生态中心城市？二是要加大监管执法力度，对环境违法“零容忍”。要把学法懂法作为执法的前提和基础，加强《环保法》等法律法规的学习、宣传、教育，提高全社会广大干部群众的环保意识，增强领导干部的环保法治观念。要严格监管执法，坚持铁拳铁规治污，充分利用限产限排、停产整治、停业关闭、行政拘留、查封扣押等行政手段，以及实行“黑名单”向社会公开等市场手段合力打击各类环境违法行为。三是要加大环境保护综合整治，重拳整治突出问题。要坚决打好大气、水、土壤污染防治三大战役，加快补齐怀化生态环境“短板”。应当看到，当前怀化最主要的环境问题是水污染，尤其是饮用水源污染。尽管全市整体水源合格率达到了100%，但是标准普遍不高。同时，一些没有经过处理的污水直接排放，向溪河倾倒垃圾现象屡禁不止，污水治理刻不容缓。比如舞水河、太平溪两岸污水直排的现象比较严重，太平溪已经实施了三期工程建设，但是一期很多地方的污水仍直排河道，水污染非常严重。所以，要以饮水安全和重点流域治理为重点,出台务实管用有效的措施，对水污染集中发力、综合治理。今年市人大常委会也决定把《水污染防治法》作为执法检查的重要内容。四是要加大环境污染源头管控，推进治本攻坚。一方面，把改善生态环境作为推进供给侧结构性改革的重要内容，科学规划，加强环保准入把关,持续推进产业结构调整。要坚决淘汰低端产业、低附加值产业，加快资源从传统“三高两低”行业的退出速度，减少甚至不再新增引入“三高两低”企业。特别是舞水河上游的工业园很让人担心，一旦出现问题，将会造成流域性的污染。怀化城区现在还有一个很大的隐患，就是没有备用水源，一旦上游污染，将非常危险。因此，必须坚决控制杜绝污染。另一方面，市政府要发挥主导作用，加强对全社会环境污染源头的治理，突出面源污染、汽车尾气、矿山、生活垃圾等污染源头治理。五是要深入推进环保领域改革,完善环保制度体系。要按照有利于强化环境保护、环境执法、环境监管，依法推进环境保护监管体制机制改革，环保工作不是环保局一个部门的事，牵涉到多个部门，要按照“属地管理、分级负责”和“谁决策、谁负责”、“谁监管、谁负责”、“谁污染、谁负责”的原则，建立严格的环保责任体系和问责制度。要参照中央环境保护督察做法，加大对全市环保工作的督查力度，对群众反映强烈、社会影响恶劣的突出环境问题和不作为、乱作为的行为紧盯不放、严格查处追责。关键就是要痛下决心，该关闭的要关闭、该整改的要整改、该重罚的要重罚。

会议听取和审议了市人民政府《关于怀化市区舞水河和太平溪环境综合治理工作情况的报告》，并作出了审议意见。两个工程都是重大民生工程，也是城市公共基础设施建设，市民非常关注。正因为市民高度关注、多名人大代表提出建议，所以今年市人大常委会把它作为一个突出问题进行专题调研、专题调查，并听取专项工作报告。前段时间，我与常委会部分同志专题调研了工程建设情况，感觉问题不少。主要问题还是进度太慢，2006年开始建设，至今未完工，11年的时间跨度太长。另外，整个规划没有体现怀化的特征、怀化的文化、怀化的标致，怀化深厚的民族文化、历史文化没有凸显出来；规划的执行力不强，有些地方随意更改；建设现场管理比较乱，建筑垃圾、渣土和生活垃圾监管不到位，边建设边破坏问题严重。对此，市人民政府及相关部门一定要高度统一思想，加大工作力度，努力攻坚克难，确保项目按时保质完工。一是规划起点要高。“一河一溪”综合整治工作具有基础性、公共性、综合性，必须坚持规划引领、生态治理。要在总体规划不变的前提下，对规划进行适当微调提升。大领域解决好城市功能、生态功能、防洪功能，小领域解决好水体功能、净化功能、休闲功能、通行功能、景观功能。要积极融入怀化历史文化和民族元素，真正做到自然景观、人文景观、城市功能互为一体、相得益彰。二是项目进展要快。报告提出两个项目要在2018年或2019年完工，一些人大代表和常委会组成人员对此信心不足，也提出了很多的意见和建议。我想凡事都事在人为，关键看态度。只要市人民政府采取有力措施，是能够预期完工的。“一河一溪”项目建设固然有资金、人为等方面的原因，但还有一个很重要的原因是领导精力和施工组织的问题。如果施工组织的好，根据施工组织来筹措资金、推进征拆，早就可以完工。其实，很多工程建设都是边建边拆，很少是征拆完了才开始建设。所以，“一河一溪”项目的负责同志要认真研究这个问题，各方面也要全力配合，征拆没到位的要抓紧征拆，资金没到位的要想办法筹措。三是工作合力要强。要严格依法行政，积极营造良好建设环境。各职能部门要正确处理好依法行政和优化环境的关系，把主动服务与强化管理结合起来，把规范行为与简化程序结合起来，在依法依规的前提下，优化办事流程、减少审批环节和审批时间。要依法打击非法阻工、暴力阻工等违法行为，营造良好的建设环境。四是监管力度要大。监管主要是工程质量的监管，我们到现场检查发现工程存在很多质量问题，有些排污管铺设在河床上，有些刚建好就失去功能，有些工程没有建完又被毁了。所以，必须加大工程质量监管，已经建成的要抓紧移交；严格工程验收标准，严格执行工程项目质量安全责任规定，实行严格的责任追究制。要加强溪河环境监管，建立河道管理长效机制，尤其是对随意倾倒垃圾、边建设边破坏、毁绿开荒种菜、已完工项目污染堵塞等问题要重点整治。五是资金效益要高。加大资金投入力度，切实保障征拆资金、工程资金、安置资金需求；强化资金监督管理，资金流到哪里、监管就跟到哪里，项目批到哪里、监管就跟到哪里，财政、审计和人大常委会相关委室要各司其职、主动介入、加强监管。今后，凡是市人大常委会批准的融资项目，市人大都要进行全程监管，特别是资金的监管。

会议听取和审议了市人大法制委关于2016年规范性文件备案审查工作的书面报告。去年，市人民政府和县市区人大常委会报送备案的规范性文件45件，法制委认真审查并发现了一些问题，督促制定机关及时修改或废止，应该说工作是有成效的。但总体来讲，这项工作还是比较滞后，与维护法制统一的要求还有不小差距。去年市政府还有三分之一的规范性文件没有报送、乡镇没有报送一件规范性文件，报与不报一个样、多报少报一个样。下一步，要进一步完善相关制度，采取管用措施，真正把这项工作抓起来、严起来。一是要进一步深化认识，增强法制统一观念。制定规范性文件，是国家立法的延伸和补充，是政府行政的重要手段。备案审查主要是对规范性文件的合法性进行审查，有不符合法律规定的必须及时纠正或停止执行。去年市政府有一个通告就存在不符合法律规定的情况，市人大常委会及时对此叫停。因此，制定机关要严格依法制定规范性文件，按时报送备案审查，及时纠正违法的抽象行政行为。人大法制委要加大备案审查力度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。二是要进一步加强协调沟通，积极主动审查。人大法制委要加强与政府法制部门的沟通协调和县市区人大常委会的联系指导，督促制定机关按照有关规定和要求，该报的一定要及时报备，该审的一定要认真审查。要将主动审查与被动审查结合起来，主动选择一些社会关注度高、可能存在争议点的规范性文件进行重点审查。三是要进一步完善工作机制，规范备案审查工作。要敢于亮剑，敢于提出意见，敢于督促纠正，敢于撤销一些不合法的规范性文件。法制委要抓紧研究，对有件不备、迟备漏备、审而不纠等问题要有明确规定和措施。

会议还审议了有关人事事项。即决定免去邹吉忠同志的市人民政府副市长职务，决定任命姚茂良同志为市商务和粮食局局长，认真贯彻了市委的意图。希望被任命的同志切实提高政治站位，增强“四个意识”，忠诚于党、忠诚于法律、忠诚于人民，不忘初心，不辱使命，以强烈的事业心、良好的精神状态、扎实的工作作风，在新的岗位上再创新业绩。

市五届人大常委会第三次会议现场