在全面推进依法治国视野下完善人大

“双联”工作机制

中方县人大常委会主任  殷南蛟

十八届四中全会强调全面推进依法治国要坚持人民主体地位，要毫不动摇地坚持人民代表大会制度，“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”。人民代表大会制度功能和价值的体现、人大代表作用的发挥离不开人大常委会、人大代表以及人民群众等主体之间的联系和互动。加强人大常委会同人大代表的联系，密切人大代表与人民群众的联系，充分发挥代表作用，是发挥人大根本政治制度作用的现实途径。“双联”工作就是要处理好人大常委会与人大代表，人大代表与人民群众多维关系。“双联”工作的开展是人大制度运行的关键，是人民意愿上升为国家意志的根本途径，要在全面推进依法治国视野下，以《宪法》、《监督法》、《代表法》、《选举法》等法律法规为指导，从人大常委会、人大代表以及人民群众三个维度出发，构建科学合理的工作机制，推动各自价值和地位的实现。

一、全面推进依法治国，要发挥人大常委会在“双联”工作中的关键作用

人民代表大会制度要发挥根本政治制度的作用，就必须与时俱进不断推进理论创新和制度创新，不断发挥人大常委会在“双联”工作过程中的关键性作用。

第一，人大常委会要在联系人大代表的过程中扮演重要角色。我国《代表法》第36—40条明确规定，人大常委会应采取多种方式与代表保持联系，为代表执行职务提供必要条件，有计划地组织代表参加履职学习。在工作实践中，中方县人大常委会注重发挥依法服务、保障的作用。一是注重发挥代表职能。过去，人大工作评议原则上都是由县人大常委会根据年度工作安排确定评议单位，使代表对工作评议的知情权有限。2015年，我们将工作评议的选择权交给人大代表，在县四届人大三次会议上由代表票决确定了11个被评单位，并在评议过程中切实做到意见代表提、整改代表督、结果代表评，实现人大和人大常委会履行职能的相互衔接，形成整体合力，确保了协调一致开展工作，最大限度地发挥了国家权力机关的作用。二是切实提升培训实效。中方县四届人大常委会换届上任伊始，针对新任代表多、法律知识欠缺、履职能力不足的实际，举办了监督法、代表法的培训，邀请履职较好的连任代表作典型发言，并开展“我当代表为什么”的主题讨论活动，激发代表的责任意识和履职意识；第二年，根据代表不同情况，分类开展培训，如针对难以脱离工作岗位参加集中培训的代表，采取发放学习资料的形式辅导代表自学，针对部分担任农村两委干部的代表，聘请检察院的同志围绕预防职务犯罪，正确行使民主权利，进行专题座谈，得到了代表一致好评；第三年重点针对代表建议中存在的“写不好、说不清、看不懂”等具体问题，县人大常委会聘请有关专家就如何依法撰写代表议案、建议、批评和意见进行有的放矢的培训，使代表明确代表建议的书写格式、内容、要求，大大提高了代表建议的质量。三是努力做好服务保障。为保证代表活动正常开展，县人大常委会将人大代表活动经费每年年初都列入财政预算，且逐年增加，从最初的人均500元逐步提升到700元、1000元。此外人大常委会领导还多次走访代表所在单位，要求积极支持代表参加人大的各种会议和活动，在时间和经费上给予保障，坚决纠正干扰和阻碍代表依法行使权利的行为，努力为代表履职提供良好的服务环境和条件。

第二，人大常委会应当为人大代表提供必要的履职平台。《代表法》规定了一切组织和个人都必须尊重和支持代表工作。中方县人大常委会也高度重视人大代表的知情权和建言献策的机会。一是坚持开展代表主题活动。“百名代表进选区、访民问策促和谐”是换届以来中方县人大常委会始终着力推进的一项代表主题活动。2014年，通过活动的开展，县代表参加走访达230人次，进选区走访群众5440人次，收到建议意见336件，协助当地党委政府化解社会矛盾158件，有效促进了和谐中方建设。二是组织代表参加人大常委会活动。县人大常委会在起草工作报告、确定年度工作要点和监督对象时，都广泛征求和采纳了代表意见。同时，邀请代表列席县人大常委会，参加专题调研、执法检查、工作评议、集中视察等活动，使代表建议提前进入人大决策。2014年，省、市、县各级人大代表参加常委会组织的相关活动达400余人次。三是组织代表参加“一府两院”活动。2014年，先后组织70余名代表参加了“一府两院”的工作座谈会和情况通报会，组织15名代表旁听县人民法院案件审理，推荐40余名代表担任县委、县政府及相关部门行风监督员。通过组织代表参加各类会议和多项活动，进一步畅通代表与“一府两院”的联系，极大地激发了代表行权履职的热情。

第三，人大常委会与人大代表的联系应形成常态机制。 我国《代表法》明确赋予了人大代表在本级人大会议期间和闭会期间的许多权利。中方县人大常委会为给代表履职提供更多便利，将联系代表的常态机制建设从规范和实践两方面共同推进，取得了很好的效果。一是制定明确的工作规范。中方县人大常委会积极争取党委的重视和支持，转发了《中共中方县人大常委会党组关于进一步加强和改进县人大代表工作的意见》、《关于建立县委、“一府两院”领导干部和县人大常委会组成人员固定联系基层县人大代表制度的实施方案》，固定联系基层县人大代表90余名，为代表依法履职提供了政策支持。二是坚持开展“集中走访代表月”活动。常委会组成人员和县政府班子成员每年开展2次“集中走访代表月”活动，收集和征求代表对各方面工作的意见和建议。2014年10月，县人大常委会通过开展“集中走访代表月”活动，共收集到对人大工作、政府工作的意见建议179条。经梳理归类，共11个方面60件。常委会及时向县委、县政府反馈，为县委决策和县政府行政提供参考。如代表提出的《关于规范东部片区扶持资金使用的建议》引起了县委、政府高度重视，将专项资金纳入预算管理，落实到具体项目，切实做到资金使用情况的公开透明。三是开展常委会领导联系代表日活动。县人大常委会领导班子打破日常分工界限，每天轮流值日接访人大代表，对人大代表的困难、诉求、建议和意见，均能在第一时间及时传达或办理，让代表感受到人大常委会是代表的坚强保障，进一步激发代表主动发挥作用的热情。

二、全面推进依法治国，要发挥人大代表在“双联”工作中的核心作用

人大代表的代表性通过代表与选民的关系体现，密切人大代表同群众的联系是保证人民当家作主这一根本政治制度的内在要求，也是全面推进依法治国的重要组成部分。

首先，在人大代表的产生过程中加强与人民群众的联系。我国《选举法》对人大代表资格的规定设置了较低的门槛，并明确要求应有适当数量的基层代表，体现了选举的普遍性和代表的广泛性。对于人大代表来讲，密切联系群众的能力应当是其最基础的素质要求。中方县人大常委会在代表选举期间高度重视加强代表候选人与选民的联系。如在选举日之前，各级选举委员会有计划组织代表侯选人同选民代表或选民小组的选民见面，由代表候选人向选民当面介绍自己的基本情况，回答选民的问题。对代表候选人是上一届人大代表的，还要求本人提供履行代表职务的情况，在代表候选人中牢固树立“代表由选区选举产生，应与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”的观念。

其次，在人大代表履行职权过程中加强与人民群众的联系。近年来，中方县人大常委会从机制建设入手，改进工作作风，创新工作方法，有力地推动了代表联系群众工作的深入开展。一是实行代表“民情日志”制度。为充分发挥代表联系群众密切、知情渠道广的优势，我们统一为代表配备了民情日志，要求代表将群众反映的问题、提出的意见建议记入工作日志，由乡镇人大主席团汇总整理上报。同时，要求每位代表结合联系群众的情况，每年至少提一条合理化建议，想一个促进工作的办法，解决一个群众难题，使每位代表起到一个人大“工作站”的作用。二是推行工作联系卡制度。代表在联系人民群众时要发放自己的工作联系卡，上面印有代表所在代表团和方便联系代表的电话，人民群众可以更便捷的通过联系卡反映经济建设和信访等方面的问题。三是加快代表联系群众的平台建设。为了让代表联系群众有平台、群众反馈意见有场所，中方县人大常委会在2014年先行试点建设了中方镇同乐社区、花桥镇、铜湾镇、铁坡镇、县财政局及县人大常委会机关等6个代表活动室和接待室，建立并实施了一系列代表联系群众制度后，2015年按照“六有”标准即：有场所、有牌子、有制度、有台账、有资料、有设备，投入70余万元在全县22个乡镇全面落实代表联系群众的平台建设。

最后，在完善问责和监督机制中加强与人民群众的联系。《代表法》对代表应尽的义务有明确规定，对于不适格的人大代表，也出台了相应的监督和问责机制，但实施过程并不尽如人意。为解决这一问题，中方县人大常委会建立了一系列的约束机制。一是制定出台代表履职考核制度。为了增强代表履职能力，规范代表履职管理，督促代表联系群众，常委会制定了《中方县人大代表履职考核暂行办法》，并经县四届人大常委会第15次会议审议通过，该办法对人大代表的职责义务、履职内容、方式、要求及接受监督的方式、考核办法、考核结果运用等都作了详细的规定。为县人大常委会考核县人大代表履职情况提供了事实依据，规范了人大代表依法履职行为，促进了代表与群众的联系。二是不断完善代表履职登记制度。县人大常委会建立了代表履职档案，每年底对县人大代表履行职务情况进行考核，考核的重点是代表入户联系选民的情况，并认真听取选民对代表履职的满意度，考核结果作为每年评选优秀人大代表的依据。通过考核，为县人大常委会及时掌握代表和代表小组闭会期间的活动、促进代表依法履职、提高代表履职热情发挥了重要作用。三是积极推进人大代表述职工作。县人大常委会每年在各选区组织2-3名代表在会议上当场述职，选民面对面听取履职情况。在述职中对人民群众提出的意见和要求及时向代表反馈，督促其整改，并限期报告整改结果。对整改仍达不到要求或不落实整改意见的，考虑对其依法予以罢免。通过推行这项工作，进一步触动代表思想，提高代表责任意识，切实深化代表联系群众工作的开展。

三、全面推进依法治国，要发挥人民群众在“双联”工作中的主体作用

在全面推行依法治国方略下实现人民主体地位的路径就是要尊重群众、维护群众、自觉接受群众监督。只有使人民群众认识到自身的主体地位，我国政治制度的建设才会朝着法治化方向更进一步。

（一）发挥群众主体作用，要倾听群众的呼声和诉求。一是拓宽民意反映渠道，让群众通过人大及其常委会的平台充分自主地表达自己的意见，引导群众依法表达合理诉求；二是加强和改进人大信访工作，常委会领导坚持定期下访、定期接访、及时阅处群众来信，定期深入问题较多的地方开展调查研究，高度重视群众话语权，在重大决策中、重要工作方案出台之前都要广泛听取和认真采纳群众意见，真正做到问需于民、问计于民。中方县人大常委会针对人民群众反映强烈的农村低保问题，多次深入乡镇调研，督促县人民政府根据调研意见出台了新的低保认定程序，对全县范围内的低保户全部实行重新认定，切实将低保资金发放到真正需要的群众手中。

（二）发挥群众主体作用，要维护群众的根本利益。一是以人民的利益为准则加强监督。一直以来，中方县人大常委会都紧紧围绕人民群众的根本利益问题开展监督，社会保障、城乡环境、交通出行、教育公平等群众关注的热点问题多次成为常委会监督工作的重点。二是以人民的期盼为关键审议重大事项。2014年，常委会在审议县城总体规划修编时，根据群众对县城发展用地的需求，对议案提出的将县城河西组团的4平方公里建设用地调整为市工业园工业用地等内容，常委会予以了否决。三是以人民的意见为导向督办代表建议。常委会对桐木代表团提出的《关于快速加强中方农业观光旅游休闲产业链条步伐的建议》，多次向县委汇报，引起了县委的高度重视。我县已成功举办两届刺葡萄节，中方“湘珍珠”葡萄获批国家地理标志产品保护，树立了“中国南方葡萄沟”品牌，促进了中方片区休闲观光产业链条的迅速发展，代表和群众十分满意。

（三）发挥群众主体作用，要自觉接受群众的监督。中方县人大常委会高度重视自身建设，通过多种方式提高人大工作透明度，自觉接受人民监督。如在监督工作上，常委会实现全程公开。公开征求监督议题，公告监督的实施步骤，公布监督的结果，让人民群众知道人大监督了什么，怎么监督，监督的效果如何。全县各级人大代表也通过活动“亮身份”、述职“亮作为”、考核“亮履职”，使一举一动都在群众的关注之下，亮出的是社会责任、接受的是群众监督、赢得的是社会信任。

 加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是践行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。在全面推进依法治国的大背景下，要更加注重人大理论和制度创新，坚持人民主体地位，丰富和完善“双联”工作机制，不断彰显人大制度的生命力与优越性。