充分发挥代表职能谱写人大法治“乐章”

麻阳苗族自治县人大常委会主任 唐军

    党的十八届四中全会上通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着新时期指导我国全面建设法治国家的纲领性文件正式诞生。习近平总书记指出，要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设，不断开创依法治国新局面。继1978年中共十一届三中全会确立的“有法可依、有法必依，执法必严，违法必究”16字方针之后，十八届四中全会所提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”16字方针，被学者们解读为中国法治建设蓝图的2.0升级版。

    在这样的时代背景下，地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，在推进依法治国方略中肩负着义不容辞的重要职责，如何履行宪法和法律法规赋予人大的各项职能职责，有效发挥在推进依法治国过程中的重要作用成为摆在我们面前的一道重要课题。我们认为，只有充分发挥各级人大代表们的职能作用，密切联系群众，才能确保地方人大及其常委会成为依法治国的倡导者、维护者、推动者，在全面推进依法治国的道路上更有作为。

    一、广纳民意、民主立法，抓准法治“主旋律”。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”那么，作为拥有民族立法权的民族自治地方人大及其常委会，该如何保证立法质量呢？

我们必须清醒的认识到，社会公众对法律的认可程度是与立法过程中公众参与程度成正比的，只有充分保证立法过程中的公众参与，才能使立法过程成为公众认同法律规范、增进法律实效、形成法律信仰的过程，成为实现程序正义的过程，成为达成法治国家的过程。而在这一过程中，人大代表的作用就显得尤为重要。人大代表作为国家权力机关的组成人员，承担的是党和政府联系服务广大群众的桥梁纽带作用，一边连着党和政府，一边连着人民群众，是人大工作的主体，也是做好全面推进依法治国的实践者和参与者。要充分发挥好人大代表联系选民和群众紧密的优势，深入广泛了解民情、反映民意、集中民智、关注民生，及时掌握人民群众的要求和愿望以及社会中的热点、难点问题，使立法工作得民心、有民助、解民忧，才能保证依法治国、依法治县的音符得以在正确的主旋律上延续。

一是应鼓励立法议案的提请，让人大代表成为立法程序的启动者。引导人大代表在人代大会会议期间积极向各选区选民公开征集立法项目，依法提出立法议案，条件成熟的确定为大会议案，从而进入县人大常委会的立法计划和立法工作安排，让人大代表成为立法程序的启动者，改变了过往立法项目大都由政府行政部门提出的传统做法。同时，实行立法预告和立项论证制度，通过人大代表向民众公开立法项目规划和计划草案征求意见，这使公众依托人大代表的作用，从制定立法规划和立法计划阶段时就开始参与立法活动。把民主立法延伸到立法源头，有效解决“立什么法得民心”这一带有根本性的问题，夯实科学立法的群众基础。

二是应拓展意见征求的渠道，让人大代表成为立法工作的参与者。为充分发挥人大代表在民族立法中的作用，要主动听取人大代表的意见建议，拓宽代表参与立法的渠道。首先，要以书面形式征求人大代表对立法计划项目和立法草案的意见建议，保证立法工作的正确价值导向；其次，邀请人大代表参加有关立法调研活动，保证代表充分了解立法背景和存在的困难；再者，邀请人大代表列席常委会会议，审议列入会议的立法相关议题，听取代表提出意见建议，完善立法内容；最后，要利用“县人大常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系选民”活动的契机，最大范围的征集民众对法规案的意见建议，对提出合理意见建议，尽可能地吸收采纳到法规中，提高民众对立法工作的认同感和参与度。

三是应扩大人代会审议法规范围，让人大代表成为立法质量的把关者。由于立法法对地方人大与常委会的立法权限没有明确规定，实践中对“本行政区域内特别重大事项”难以界定，以致地方人代会的立法数量大都不多，使得人代会的立法职权多形同虚设。为进一步发挥人代会的立法职能，应有步骤、阶段性地将事关本地经济社会发展大局、关系人民群众切身利益的法规草案，纳入人代大会审议范围，让人大代表成为立法质量的把关者，最大程度的在依法治国、依法治县的进程中发挥积极作用。

二、依托群众、强化监督，消融人治“不谐音”。

依法治国的关键在于严格执法，而严格执法的核心在于依法行政。行政机关是最为重要的执法主体，绝大多数的法律法规都是通过行政机关的具体职能活动来落实实施的，忠实执行法律法规，是各级国家机关和工作人员的神圣职责。而代表人民行使国家权利的地方人大及其常委会，如何充分发挥宪法和法律所赋予的职能，不断完善监督工作的方式方法，强化执法监督,确保行政机关严格依照权限和程序行使权力、履行职责，既不会乱作为，又不会不作为，保障人民群众的合法权益不受侵犯，维护正常的社会秩序，则成为保证这一方针得以贯彻实施的重要一环。

人大代表来自人民群众，由选民直接或间接选举产生，受人民的委托，依法管理国家事务，代表着不同阶层的利益，与选民保持着直接、密切的联系，对作为行政相对人的人民群众具有广泛的影响力。人大代表在各条战线勤奋工作，能够结合各自实际反映社情民意，及时反映人民群众的意愿和要求，忠实服务于人民。只有充分利用人大代表的沟通和桥梁作用，认真倾听来自人民群众的呼声，回避行政机关、执法部门自己勾勒的“美好画面”，才能真正掌握法律法规落实情况的真实动态，确保能够将权力装进制度的笼子里，而且是透明公开的笼子里，实现对权力运行的制约和监督，消除长久以来我国根深蒂固的“人治”思想所带来的“不谐曲调”。

一是应完善代表接访选民制度，让人大代表成为人民群众的“知心人”。组织人大代表在特定时间段集中开展接访活动，努力搭建代表履职平台，强化代表履职效能，使代表们能够直接面对选民、亲自接待来访，充分了解和掌握选区的诉求，听取群众的呼声和要求，并据此提出建议和意见，促进有关行政执法部门解决问题、化解矛盾纠纷，严格依法行政，也使人大及其常委会能够找准行政执法过程中存在问题的“病因”，进一步提高审议的准确度和监督的刚性，直击要害。

二是应增强代表参与评议力度，让人大代表成为人民群众的“代言人”。科学创新工作评议以及执法检查工作开展的方式方法，以增强监督实效为目标，积极探索组织人大代表明查暗访、让群众发声、以视频资料为主的多种方法和措施，将学法、执法、守法的相关内容作为调查和审议的重点，着力了解其中存在的问题和原因，并提出相应的意见和建议。同时，常委会委员在进行审议意见落实情况满意度测评时，应充分考虑人大代表们提出的意见，对于测评票数未过半的，坚决采取质询、特定问题调查或撤职案等刚性监督方式，使人大代表真正能够为群众代言。

三是应探索代表参与备案审查制度，让人大代表成为人民群众的“辩护人”。规范性文件，是各级机关、团体、组织制发的各类文件中最主要的一类，因其内容具有约束和规范人们行为的性质，故名称为规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。而备案审查制度则是对规范性文件进行立法监督的一项重要环节，是确保各种规范性法律文件排列有序、和谐共存的一种严格的立法监督制度，对于促进严格执法具有十分重要的意义。但由于规范性文件的管辖领域的不特定性和人大机关相关部门人员素质的局限性，备案审查难以完全洞悉规范性文件所存在的利弊，效果也就难免差强人意。但人大代表身处社会各个阶层，其所代表的人民群众也正是规范性文件的执行相对人，能够较全面的掌握规范性文件所能带来的社会效果，邀请人大代表参与规范性文件备案审查工作，就能在保证文件相关执法行为符合宪法和法律的规定的同时，将民意民声纳入其中，让规范性文件更接地气，让行政执法不再“任性”。

三、拓宽渠道，把握尺度，严正司法“五线谱”。

公正司法是依法治国的灵魂，而“两院”则是实现公正司法的执行者和捍卫者。“两院”由人民代表大会产生，对其负责，受其监督，两者的关系是监督与被监督的关系。各级人大及其常委会严格按照监督法要求，加强人大监督司法的力度，增强法律监督、工作监督和人事监督之间的配合与协同，有力保障监督的常规机制和高压态势的实现，将使人大的监督成为维护“两院”形象的根本保证，成为促进司法公正的动力源泉，成为维护广大群众利益最有力的武器。而在这一过程中，与人民群众密切联系的人大代表的作用举足轻重。

一是要以点带面知民情，找准司法监督重点。人大代表是国家权力机关的组成人员，全面推进公正司法，必须注重发挥人大代表作为国家权力机关主体的作用、联系群众的桥梁纽带作用、促进社会和谐的模范带头作用。围绕人大代表所掌握的人民群众关心的热点、难点司法问题，选准监督议题，定期听取和审议工作报告，进行专题调研，开展代表视察、质询、专题询问等活动，组织人大代表旁听重大案件庭审过程，推动审判机关公正司法，杜绝关系案、人情案、金钱案发生，促进司法权的依法公正高效行使；同时，充分发挥对检察机关的监督职责，及时将人大代表所收集的相关诉求反馈给检察机关，依法支持和督促检察院履行监督职责，确保检察机关依法、正确行使监督职权，确保司法权的健康良性运行。

二是要阳光监督化民难，把准司法监督尺度。注重强化监督司法工作的民主化和公开化，充分发挥人大代表的常规性作用，完善代表联络机制，将人大监督司法工作置于阳光下运行。既避免暗箱操作，避免违法违规干预司法权正常行使情况的出现，也避免消极不作为、监督走过场等现象的发生。找准监督切入点、结合点，化监督为支持、用监督强服务、以监督促落实，做到尽职不越位，决定不处理，监督不代办，保证审判机关和检察机关各司其职，各负其责，协调一致开展好司法工作。

    四、树立典型，提高素养，齐奏守法“协奏曲”。

党的十八届四中全会指出,“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性”。人民群众是法律实施的重要主体，是全面推进依法治国的根本力量。人民群众知法、信法、守法，是依法治国基本方略实施的社会基础。全社会对法律的信仰，对法治的信心，才是法治社会得以顺利建成的根基。全面推进依法治国，要把大力推进全民守法作为重要支撑，切实增强全社会的法治观念和法治意识，形成以遵宪守法为荣、以违法犯罪为耻的良好风尚，形成不愿违法、不能违法、不敢违法的法治氛围。

在这一过程中，人大代表的表率示范作用至关重要。人大代表对待法律的态度将直接影响着广大人民群众对待法律的态度。从一定意义上说，法治精神只有武装了人大代表的头脑，才能真正开始走进人民群众的心中。因此，人大代表要树立全心全意为人民服务的思想，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，自觉发挥表率示范作用，带头弘扬法治精神。

一是应要求代表立足本职岗位，带头学法知法守法。我们国家的守法主体是一切组织和个人，法律面前人人平等，任何主体都没有超越法律的特权。这是与我国的社会性质相一致的。作为广大选民直接或间接选举产生的人大代表，绝大部分有着自己的本职工作，有的还担任着机关、企事业单位的领导职务。近年来，我国的法律体系已经初步建成，行政许可法、反分裂国家法、公务员法、劳动合同法和监督法等规范行政执法、事关民生民意的法律法规均相继出台并逐步完善。代表们在立足本职岗位、做好本职工作的同时，必须依法执行代表职务，充分弘扬法治精神，带头自觉先学，做到知法守法，带头维护宪法和法律的权威，确保宪法和法律实施，保证公民在法律面前一律平等，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成良好的社会氛围。

二是应延伸代表依法履职途径，自觉送法普法释法。党的十八大提出，要深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。作为国家权力机关的地方人大及其常委会应积极发挥职能作用，在依法督促政府及有关部门做好法律普及和依法治理工作，深入开展法制宣传教育的基础上，延伸代表履职范围，充分利用“人大常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系选民”的“双联”活动，充分利用代表视察和执法检查等活动，主动联系群众，积极开展法制宣传教育，使人大代表依法履职的过程，成为宣传和普及宪法法律、弘扬法治精神的过程，从而有效推进全民守法。