浅谈县级人大怎样集聚和释放

全面依法治国主体的正能量

洪江区人大工作委员会主任 蒋昌永

一、全面依法治国主体正能量的涵义

人民群众是全面依法治国的主体。通过对宪法、党的十八大报告和党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的解读，我们有充分的理由表明这点。

笔者认为，全面依法治国主体的正能量，是指人民群众在依法治国全过程、全领域作为主体所体现的能力、作用和功效，是主体的力量在时间、空间上的有效积累。一般来说，主体能量集聚得越多越有序和释放得越准确越彻底，客体受主体的影响、约束和推动就越大。本文即是指：在管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务中，在监督“一府两院”、决定重大事项、开展立法和执法检查、依法任免、推动全民守法等方面，人民群众所彰显的正向能力、作用和功效越强大越持久，那么国家的社会、政治、经济、文化等各项事务就会越有秩序，受托的执法者就越能依法行政、公正司法，全民就越能信仰、敬畏、遵守和维护法律。这，体现了依法治国的根本目的，正是我们所期待的。

二、当前主体正能量的集聚和释放存在的问题

由于种种原因，当前全面依法治国主体的正能量在集聚和释放方面都还不尽人意，具体事例不胜枚举，这里不再罗列，本文只从三个方面作简要表述。

（一）县级人大在依法治国中的主导作用发挥不够，在全民中缺乏号召力和示范效应，影响了主体正能量的集聚和释放。

1、素质不高。县级人大及其常委会组成人员的整体素质还不高，多种原因导致的怕碰硬和不主动作为现象较常见，人大工作所需的专业知识能力普遍缺乏，人大常委会机关工作人员严重偏少，人员结构严重不合理，与职责任务严重不相适应。

2、关系不顺。不少地方还难以理顺党委、人大、政府的职能关系，党政不分、以党代政和人大承担政府事务的现象屡见不鲜，因而人大工作受到製肘，打不开思路和放不开手脚。

3、实效不强。决定重大事项、执法检查、工作视察和会议审议以及人事任免等方面既无具体的法定，也无真正的权威，监督职能不到位、监督实效差的情况较为严重，尤其是对所任命的国家机关工作人员的监督相当软弱。

4、保障不力。虽然《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》对人大机关、人大代表的职责任务、履职要求作了原则性规定，但如何加强人大机关和代表队伍建设，从中央到地方没有切实的制度保障、组织保障、物质保障和人才保障，导致县级人大机关和部分代表不敢、不能、不愿大胆履行法定职能。

（二）主体正能量激活不够或处于睡眠状态。

1、人大欠作为。县级人大在推进全面依法治国的过程中，广泛集聚和动员广大代表和人民群众的智慧和力量不够，人大代表和人民群众的宪法权利没有得到充分运用。县级人大很少从正面大力宣传人民群众在依法治国中的主体地位、权利、责任和作用，没有尽力为他们创造条件、提供舞台，集聚主体正能量的办法不多。

2、民众欠觉醒。人民群众亦欠缺国家主人的主体意识，缺少合力推动依法治国的积极性和主动性。不少人总认为依法治国是党和国家的事，与百姓不相干，有的甚至觉得依法治国就是用法治民，而不是依法民治。相当一部分国民信奉“朝中有人好办事”潜规则，若要办事首先想到的是拉关系走后门，而不是走正常的路子和程序，碰到麻烦事总祈盼“青天大老爷”为民作主，这种复杂背景下和无奈情况下的人治观念，严重阻碍着主体意识的觉醒，更谈不上主体正能量的发挥了。

（三）主体能量释放效果不佳。

1、手段过软。县级人大在组织人大代表和人民群众监督“一府两院”、决定重大事项、开展立法和执法检查、依法任免、推动全民守法等方面，还缺乏一些必要的制度、机制和人力保证，监督手段缺少刚性和权威性，监督工作不少情况下是隔靴搔痒或鞭长莫及。

2、方式不多。除了人大组织以外，人民群众对“一府两院”及其工作人员的监督还真不知道从何下手，缺少法定的途径、方式和效力，有时还因不当的方式伤及自身,群众监督有名无实。

3、监督乏力。由于缺乏强力制约和惩戒手段，在“一府两院”工作人员中，不同程度地存在把人大代表和人民群众监督不当回事的现象，不依法行政、不公正司法和人治替代法治的情况时常出现，老百姓办事难的问题随处可见，依法治国的社会生态环境还很脆弱。

三、集聚和释放主体正能量的办法和措施

针对上述存在的问题和全面依法治国的迫切需要，总结县级人大过来的工作实践，结合地方的实际情况，笔者认为集聚和释放主体正能量至少可采取以下办法和措施。

（一）形成共识，确保集聚和释放全面依法治国主体正能量的顺利进行。

1、政治上做明白人。县级人大要深刻把握我国的政治制度，坚定不移地坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,通过人大这一模块，调动起全民的积极性和正能量，有力推进全面依法治国。如果主体的正能量得不到充分聚集和释放，负能量就会大量聚集和释放，依法治国就只能是一句空话。因此，县级人大常委会应专题研究和部署这项工作，并作出决议，提出目标任务和办法措施。设区的市以上的人大常委会要争取党委的支持，从机制体制上保障和支持县级人大常委会依法运作正能量。

2、工作上做铁腕人。县级人大要铁腕履职，特别是在提高监督实效上要做强硬派。地方人大四项职能中，工作量最大、参与面最广、最便于行使、甚至党委最看中的还是监督职能。为了构建严密的法治监督体系和取得切实的成效，县级人大的主要精力应放在对“一府两院”的监督上，包括执法检查、工作视察、情况调研、工作评议和工作人员述职、特定问题调查、质询等方面，并且不达目的誓不收手。

3、处事上做精明人。县级人大要着力处理好监督者与监督对象的关系，保障在党委的领导下，“一府两院”真诚接受人民群众监督，人民群众积极支持“一府两院”工作。我国的国体和政体决定了监督者和被监督者不是对立关系，而是在政治目标一致的前提下相互推动和促进的关系，是人大通过对“一府两院”公权力的法定约束，“一府两院”通过依法履职，来达到依法行政、公正司法和国家规范有序治理的目的。对此，县级人大应发挥组织和桥梁作用，使人大代表和人民群众同“一府两院”相互间有更深的了解和理解，有更多的联系和互动，化解矛盾和增进互信。

（二）充分发挥主导作用，在全面依法治国过程中展现强大的号召力、凝聚力和示范效应，使人大的宪法地位和权威在现实中得到充分体现。

1、强队伍强素质，着力消除小马拉大车的现象。目前县级人大代表履职素质整体不是很高，用于人大工作的时间和精力十分有限；人大常委会各委室人员很少，有的只有一个人，且内行不多。面对庞大的政府、“两院”机构和他们繁多的非常专业的工作事项，其监督力量明显过弱，心有余而力不足。要解决这个问题，关键是全国或省人大要在制度层面上给予支持。如:进一步明确人大代表培训学习的时间和内容规定，履职的时间保证和基本时长，履职的资金保障，增加代表所在单位对代表履职的支持义务，克服兼职代表不履职的现象，鼓励有条件的代表向专职代表过度，并提供制度服务保障。又如，强化县级人大专门委室，增加编制，规定专业要求，或者完善兼职委员的职责要求，克服县级人大机关领导和干部职工1：1的现象。

2、重决定重监督，着力消除“橡皮图章”的现象。县级人大履职要果敢坚定，说一不二，抓铁有痕，踏石留印，树“钢印”权威。如，对县级人大及其常委会决定哪些具体范围的重大事项，必须有个统一规定，不能再含混不清，同时强化决定执行监督力度。又如，要强化《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》权威，把监督作为人大的最基本工作和主要抓手，依法科学选择监督事项，加重审议意见的份量，增加规范性文件备案审查、特定问题调查、质询等的使用频度，严格全口径预决算监督和执法检查。

3、抓任免抓监管，着力消除“任免工具”的现象。在坚持党管干部的同时，县级人大及其常委会对党委建议的人事安排和人大将任免的人选要负责任，坚持谁任免谁考察和谁监管的原则，拉长“人事监督”这条短腿，在人事任免中体现人大法定权威和作用，为党委把好关，减少带病任命、边腐边升现象。

（三）要善于想办法，舍得下功夫，敢于动真格，不断出实招，在集聚和释放主体正能量上打开新的局面。

1、要用好人大代表这支队伍。从人大代表的性质和权责上讲，县级人大推进全面依法治国，首先依靠的就是人大代表。因此，要围绕全面依法治国把代表履职提升到一个新的水平。一是要有计划地组织代表参加执法检查、工作视察、工作评议、会议发言、特定问题调查、专题质询、代表约谈等活动，要求代表在活动中要敢讲善讲，讲到点子上。二是无论是会议期间还是闭会期间，都要鼓励广大代表有针对性地及时收集和提交信息量大、含金量高、影响面广的批评意见建议，特别是对依法行政、公正司法方面的批评意见建议。三是对“一府两院”向代表大会提交的年度工作报告，要会前送达代表手中广泛征求意见，会中深入听取代表审议发言，会后就新年度工作继续接受代表监督，使报告所列工作处于代表的全程监督之下。四是在国家机关工作人员任免工作中，应当听取广大代表的意见，解决过来代表参与很少的问题。任前考察应听取代表意见和邀请代表参加，任前法律考试应有代表参与监督，任免会上也要听取代表意见，使人大的人事监督有更多的代表元素。

2、要解决好人大代表如何紧密联系群众的问题。代表联系群众的任务主要有四个：把党委、人大、“一府两院”所做的工作和工作计划安排介绍给群众，把群众的意见建议如实反馈给党委、人大、“一府两院”，把党的路线方针政策和国家的法律法规向群众宣传，把自己的履职情况向群众报告。要完成这些任务，一是要扎实抓好代表联系群众的平台建设。这个平台建设，既包括活动场地的建设，也包括电话、短信、微信、电子信箱、QQ等联系交流手段的配置和完善。二是要用心掌握党委、人大、“一府两院”的工作动态，用心学习党的路线方针政策和国家的法律法规，这样才能引导好和宣传好群众。三是代表要真正贴近群众，通过平台或走访群众及时收集和上报群众反映的情况；善于发现和报告应引起人大和“一府两院”重视的问题；定期向选民述职，听取选民意见；帮助群众解决一些困难，增进感情和互信。

3、要拓展人大代表和人民群众行使监督权力的方式，并提供政治、制度、环境保障，使他们的意见建议有更多更通畅的表达渠道，有更重的份量和更好的效果。一是要保障人民群众参与司法，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中有更多的群众参与。二是要完善人民陪审员制度，扩大参审范围，增加意见份量，提高公信度；要完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。三是要强化群众监督员（各部门机关聘请的群众监督员、优化经济环境的形象监督员、环境保护的环境监督员、各种听证会的听证群众等等）的作用，为他们的监督工作提供必要的法律保障和资金保障。要把“一府两院”这块的群众监督员纳入人大管理或备案，对这块工作要多总结经验，予以规范和加强。