要高度重视县级人大监督工作的规范化建设

洪江区人大工作委员会主任 蒋昌永

党的十八届三中、四中全会以来，党中央对加强和改进人大监督工作，提出了新的要求。特别是习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上发表的重要讲话中，明确提出：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。”并指出：要“优化人大常委会、专门委员会组成人员结构，完善人大组织制度、工作制度、议事程序”。党中央对人大监督工作的高度重视，表明人大作为代议机构，手中的监督权力很大，肩上的监督责任很重。

那么，在这样的大背景和新形势下，占全国县级以上行政机构88%的2800多个县级行政区域中的县级人大（含人大常委会，下同），应当如何加强和改进监督工作呢？笔者认为，一个很重要的方面，就是要切实加强县级人大监督工作的规范化建设，通过规范化来保障监督工作取得实效。下面，个人就这个问题谈谈粗浅看法，以期抛砖引玉。

一、加强县级人大监督工作规范化建设的重要意义

县级人大监督工作的规范化，指的是“根据宪法法律的规定和本地方人大监督工作的需要，合理制定监督工作的基本制度、组织规程以及工作流程，以形成统一、规范、操作严谨和相对稳定的监督体系，通过对该体系的实施和不断完善，达到监督工作井然有序、既严又实之目的”。不难看出，规范化就是科学制定和精准落实人大监督工作具体的工作程序、操作流程、活动方式，就是对工作细节进行有序叠加或有机合成。细节决定成败，规范成就效果，任何行业和各项管理都是如此，人大监督工作也概莫能外。因此，规范化对于人大监督工作来说，非常重要。

（一）“规范化”是县级人大落实依法治国的基础性举措和抓手。依法治国，说白了，就是按有用的规矩（法律就是全体公民认可的强制性的国家规矩）治理国家。县级人大作为地方国家权力机关，负责监督行政机关、审判机关、检查机关的工作和法律法规执行情况，担负着推进依法治国的重大责任，因此更要讲规矩，更要切实按规矩办事。依法监督、按规矩监督，是县级人大推进依法治国的特有方式。规范化作为法律法规的细化体系和实施手段，为我们提供了良好的可操作的监督规矩体系，故而是县级人大开展监督工作、落实依法治国方略的基础性举措和重要抓手。

（二）“规范化”是人大监督工作最基本的工作方法或运行机制。规范化是人大监督工作的基本特性，是人大用规矩督促“一府两院”按规矩办事的基本方式，离开规范化也就脱离了法治的轨道。监督工作安排乱七八糟、行事随心所欲是断然不行的。作为社会化、法律化、系统化的人大监督工作，只有严格规范办事才会事半功倍。另外，规范化体现的是抽象的、逻辑性强的、辩证的思维方式，在这类思维方式引导下，人大监督工作才会遵循理性原则，避免感情用事，避免办事杂乱无章和违背事物本身的规律。

（三）“规范化”是行使监督权达到监督目的最有力的保障措施。在一定程度上说,人民代表大会制度中的监督制度，是由一整套可操作的程序规则支撑的权力和责任体系，这套程序规则对权力的实现和责任的落实起到保障作用，如果没有这套严格的监督程序规则,就没有监督权力和监督目的的完美实现。规范化，正是程序、规则的集大成，是监督权按照正确方向有序行使、监督目的顺利达到的保障系统。

（四）“规范化”是明确人大监督责任以及严格追责的重要依据。为什么这样说呢？是因为在规范化的文件中，应当包含每道程序、各个环节的工作内容和责任人，如果出现问题，应当查找是在哪个程序、哪个环节出的、谁负责的，这就为分清责任、改进工作提供了依据。举例说，一项执法检查，如果依法该查的没查，那就要看是方案没有写进，还是检查人员疏忽或故意不检查？责任情况便一目了然；如果查了但报告没有列入，那就是报告起草人或审查人的责任了。长期以来，我们开展监督工作不习惯回顾检查，不喜欢查找监督工作中的问题和对问题承担责任，更不重视检查成果的运用。这就是导致监督工作不严不实的原因之一，这种状况亟待改变。

二、当前县级人大监督工作规范化建设存在的主要问题

尽管人大监督工作规范化建设非常重要，一些地方也进行了很多有益的尝试，但综观目前各地县级人大监督工作的实际情况，个人认为规范化建设还很不尽人意，至少还存在以下问题。

（一）规范化的制度建设普遍滞后。一是重法律法规，轻配套的细则、办法等，规范化的制度呈现不完整、难操作的格局。我们说的人大监督工作规范化，是包括法律法规和相应的程序办法、规则规定、保障措施等在内的整套的文件信息系统和工作模式，而不是单一的东西。目前，县级人大不缺少国家法律法规，缺少的是怎样执行或落实的具体办法措施。二是缺乏对规范化的深入研究。对如何从制度层面建立法律法规的实施和监督机制、修改和完善机制，如何让法律法规更好地融入现实工作，县级人大思考不多；对怎样制定法律法规的配套细则、办法等，对如何将实践经验教训上升到法律条文层面等研究不够，难以提出对法律的修改意见或完善建议，这导致法律在基层的实践检验缺位。事实上，在县级人大，除法律法规外的规范化文件的重要性并不亚于法律法规本身，因为人大几乎天天要应用到它。而恰恰在这点上，我们又忽视了它。

（二）规范化的工作意识比较淡化。由于县级人大多年来规范化的制度建设跟不上，除法律法规外的规范化文件很少，规范化实践不多且总结不够，导致了县级人大规范化的工作意识不浓。主要表现在：一是县级人大的一些领导和委室人员从党委、政府部门转岗过来后，仍习惯于领导说了算，擅长个人拍板，乐于按主观意志办事，不适应人大的集体行权，不习惯人大按法定程序办事，往往在组织领导监督工作上随意性大、临时动议多，缺乏规范化的意识。二是监督工作在形式上讲规则、讲程序，但在具体环节上却把握不住重点和关键点，有规范化之皮毛，无规范化之骨肉，缺精少髓，实质上还是缺乏对规范化内涵的深刻把握。比如：开展视察、执法检查，所制定的方案一二三四要素倒是都有，但很粗糙、不严密，目的不清晰，内容较模糊，人员配备和时间安排不讲究。在视察、执法检查前，准备工作不充分，没有进行针对性的法律培训学习和听取有关情况介绍。在视察、执法检查中，没有全面、深入了解情况，一般是按照监督对象的安排看看现场、查查资料、听听汇报，有时甚至花大量时间东拉西扯，之后草草谈谈意见看法。通常是查问题不敢动真碰硬，动作花拳绣腿，过程龙头蛇尾，有时在时间上还常常缩水，几天下来，重点事项、关键问题并没有触及和掌握。在视察、执法检查后，所写的书面报告总是摆成绩、唱赞歌不吝笔墨，而讲问题、提意见则惜墨如金，所写的审议意见也是轻描淡写、不痛不痒，对整改落实缺乏刚性要求，交办了便完事。由于具体的监督过程不严密，工作环节不着力，整个监督工作看似很有力、很到位、很实在、很隆重，其实是 “浮、浅、虚、花”。监督的权杖举起来威风凛凛，落下去形同隔靴挠痒。法律要求的监督力度和火候，监督主体总是无法达到。

（三）规范化的保障机制不够健全。一是县级人大的机构设置和人员配备不适应监督工作的规范化建设要求。规范化建设必须靠机构和人员作保障，但目前县级人大规范化的监督工作保障还存在诸多问题。如没有相适应的专门委员会和研究机构，规范化工作往往由办公室负责，但办公室囿于专业化水平、实践经验和时间精力常力不从心。再如县级人大委室工作人员不多，一些地方一个委室达不到两个工作人员的要求，而真正在一线从事具体业务工作的人更少，领导职数和非业务工作人员比重通常较大，县级人大的人员编制与监督工作任务严重不相适应，这些显然不利于监督工作的开展，更难于保障规范化地开展监督工作。二是缺乏开展规范化工作的容错机制。对法律法规提出配套性的实施细则、办法等，对实践经验总结为规章、制度等，常常包含改进和创新人大监督工作的内容，会有一些把握不定或与法律、政策条文不完全相符的东西。这种情况下，让人很纠结，不做则不便于监督工作的更好开展，做了又可能有违法律、政策，有政治风险，有来自各方无形的压力。权衡得失，一些地方人大便选择了放弃。这就是缺乏容错机制的结果。

（四）规范化的素质能力存在差距。一是政治思想素质有差距。一些工作人员对监督工作规范化建设存在多一事不如少一事、不必冒风险、不要费力不讨好的想法和心态，缺少敢于担当、积极进取的责任意识，缺少为健全或完善人民代表大会制度披肝沥胆、荣辱皆忘的精神境界，在人大监督工作上不作为。二是业务知识能力欠缺。县级人大普遍缺乏学者型、专家型的工作人员，也缺乏利用地方人大这块土壤培养这方面人才的机制，很多人不善于对理论进行研究探讨和对实践进行归纳总结，更不善于将理论与实践有机地结合起来，在人大监督工作上难作为。

三、加强县级人大监督工作规范化建设的几点思考

根据以上对县级人大监督工作规范化建设重要意义的探讨，对这项工作存在问题的剖析，笔者就加强监督工作规范建设提出如下思考意见。

（一）要切实加强规范化的制度建设。重点要做好三项工作。一是省人大要明确要求并指导县级人大制定和实施监督工作规范化文件，明确规定规范化文件的种类和基本形式。如决定重大事项、听取和审议专项工作报告、进行代表视察、开展执法检查、督办代表建议、安排工作调研、组织工作评议、开展规范性文件备案审查、进行询问和质询、处理信访事项、组织特定问题调查等，都要有相应的法律文件和配套的工作程序、操作流程、活动方式。如对《中华人民共和国环境保护法》实施情况进行执法检查，既要有该法和与之配套的相关法律规定，也要有执法检查的一般规定和该项执法检查的具体方案，以及听取和审议专项工作报告的办法，使这项执法检查全程处于规范之中。二是县级人大要将监督工作规范化建设纳入年度工作安排，明确任务，督促落实。对规范化文件，要由人大常委会会议表决通过。三是县级人大制定规范化文件时，要把握八项程序和六个原则。程序是：立项或提出起草方案、确定起草人员、调研与征求意见、形成和下发征求意见稿、形成和审查草案、通过和公布、执行、解释。原则是：合法性原则、符合政策规定原则、便于操作原则、遵循民意原则、权责统一原则和精简效能原则。

（二）要努力提高规范化的工作意识。一是要坚决摒弃领导说了算、个人拍板、只按主观意志办事的习惯，牢固树立集体行权、依法依规依客观规律办事的理念，使自己的思维定式由人治向法治转变。二是要真正领会监督工作规范化的实质，使我们的监督工作方案和监督工作行为都充分体现规范化的本质要求。监督工作规范化的实质，就是建立和完善实用的高效的监督工作体系，而不是摆一个花架子。因此，我们的监督工作方案一定要做严做实，每个步骤和环节都要有严格详细的规定和严密的逻辑关系；我们的监督活动一定要扎扎实实，切实按方案进行，特别是在重要的关键的环节，如查找问题等，要舍得花时间和气力。我们要特别看重细节，要在细节上取胜，以此改变人大监督工作长期以来不严不实的被动局面。三是要正确处理监督工作原则性和灵活性的关系。讲原则，就是要遵守总的、根本的监督规矩，围绕监督目标守住工作底线；讲灵活，就是要在不同的环境下、具体的监督方式上等有适度的自主性和弹性安排。但灵活性不是某个人的主观臆断，而应是监督团队的共同意思表示。

（三）要不断完善规范化的保障机制。一是要抓住全面深化改革的机遇，完善人大机构的设置和增加一线工作人员。省级人大要科学合理统一调整县级人大委室分类，使其努力适应人大监督工作的新任务、新要求、新常态。要合理配置县级人大的机构和人员，以确保各项监督工作有人抓有人管，确保县级人大工作理论创新、制度创新、实践创新能落到实处，确保不留监督漏洞和死角。县级人大每个委室至少要有两名以上的一线工作人员，他们要具备相应的专业知识、工作经验。要通过改革，使县级人大的机构设置和人员配备更好地适应对“一府两院”监督工作的需要。二是要建立健全规范化工作的容错机制。省级人大要鼓励县级人大发扬求实创新、与时俱进的精神，积极开展监督工作的规范化建设，并加强监督审查。经过实践检验，对错误的或不适宜的规范化文件或条款和工作行为，只要求废止或纠正即可，不必追究法律和纪律责任。

（四）要有效提升规范化的素质能力。一是要不断提高政治思想素质。县级人大要在党的群众路线教育实践活动的基础上，认真开展好“三严三实”专题教育，从思想上解决好领导干部“我是谁、依靠谁、为了谁”的问题。要坚持“三严三实”，做到“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”， 增强做好人大监督工作的事业心和责任感，并勇于担当，敢于作为。二是要广泛开展人大业务知识培训。内容应当包括人大业务和与人大工作相关的法律、经济、科技、文化等知识。要通过培训学习，造就一批县级人大机关的学者型、专家型人才。三是要着力增强人大监督工作的能力。县级人大工作者要多参加各种监督活动，在监督第一线冲锋陷阵，感受监督活动的酸甜苦辣、喜怒哀乐，领悟监督成功的秘诀和查找监督失误的原因，积累越来越多的监督工作经验，坚持监督实践的理性思考，推动人大监督工作沿着规范化的轨道驶入新的里程。