新形势下加强人大代表与群众联系的思考

芷江侗族自治县人大常委会主任  李 毅

认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，认真贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善发展人民代表大会制度，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持依法治国、维护宪法和法律权威，充分发挥国家权力机关在全面推进依法治国中的重要作用，为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出积极贡献，是各级人大及其常委会的光荣使命。从县级人大及其常委会而言，贯彻落实依法治国举措，就是要依法行使好各项职权。代表工作是人大工作的基础和依托，为了行使好各项职权，先要夯实代表工作基础，要坚持党的群众路线，不断加强人大代表同人民群众的联系，充分发挥人大代表的重要作用。

一、加强人大代表联系群众的现实意义

我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，用双层委托论解释，我国的人民代表大会制度是一种双层委托机制，即人民将权力委托给人民代表大会，人民代表大会再将权力委托给“一府两院”等机构行使，同时对其进行监督。在这个体系中，作为人民代表大会主体的各级人大代表起到了关键作用，因为各级人大代表是由选区或选举单位选派到国家权力机关或上级国家权力机关，代表本选区或本选举单位参加行使国家权力或上一级国家权力，也就是通常所说的代议制，既然是“代表”和“代议”，前提就是“代表”必须密切联系群众，只有密切联系群众，才能了解民情，反映民意，行使好人民群众赋予的国家权力。因此，加强人大代表同人民群众的联系的意义有：

（一）民主政治建设的需要。人大代表必须同人民群众保持密切联系，是由我们国家的政权性质和人大代表的法律地位所决定的。我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民群众是通过人大代表来当家作主、管理国家事务的。从法律地位上看，人大代表来自人民，他们的权力由人民授予，必须同人民群众保持密切联系，代表人民群众利益，表达人民群众意愿，反映人民群众呼声。

（二）做好人大工作的需要。密切人大代表同人民群众的联系，是党的群众路线在人大工作中的体现，是我国政治制度的一大优势和特色。实践证明，充分利用这一优势，有利于更好地发挥代表作用，并在此基础上，进一步提升人大工作水平。代表法规定，人大代表必须“与原选区选民或者选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”。

（三）人大代表依法履职的需要。“人民选我当代表，当好代表为人民”。人大代表在会议期间和闭会期间，一切工作和活动的出发点和最终归宿都要以维护人民群众利益为主，一旦脱离群众，就如无源之水、无本之木。人大代表只有与人民群众保持密切联系，了解民情，反映民意，维护民利，各项工作才会有的放矢，才能更好地为党委政府决策提供依据，为人民群众搞好服务。

二、当前我县人大代表联系群众现状、问题及原因

（一）当前联系现状。总体来看，近年来，我县代表联系群众工作得到更多的关注和加强。按照上级人大要求，我们坚持做到谋划部署和检查指导并重，切实推动代表联系群众活动。代表们主动加强与群众联系，积极反映群众意见，联系效果明显，体现在：一是联系内容日益拓展。注重联系的规范性，始终将党委的重要决策、人大常委会和“一府两院”工作重点、群众关注的热点难点等问题，作为联系的固定内容。注重联系的时效性，除每年固定联系内容外，还根据党的方针政策出台、本地经济社会发展大局需要，对联系内容进行动态更新，确保新精神、新要求及时进入联系内容。注重联系的连续性，对于多次联系仍然没有解决好的问题，坚持持续跟进，紧抓不放，力求抓住问题本质。二是联系制度不断健全。分别制定了常委会组成人员联系代表办法、主任会议组成人员接待代表日办法等、代表小组工作办法、代表履职信息统计和管理办法、关于邀请人大代表列席县人大常委会会议的办法等制度。这些制度进一步明确了代表密切联系群众的基本内容、主要方式、工作程序和保障措施等，较为全面地规范了人大常委会与代表之间、各级代表相互之间、代表与群众之间以及代表小组与关联主体之间的联系事宜，形成了互相支撑、彼此配套的制度体系，为代表联系群众工作提供了重要遵循。三是联系方式趋向多元。针对传统联系手段难以适应群众诉求的问题，很多代表充分利用网络、短信、多媒体不断创新联系的手段，促使联系活动提质增效。针对代表联系效果不易量化和监督的问题，通过推行代表联系群众登记、代表接受群众评议、代表公开联系方式、代表履职登记等形式，为代表密切联系群众提供刚性支撑。四是联系效果更加明显。代表联系群众的工作力度不断加大，群众有意见和诉求，随时可以找到代表，及时反映情况，对代表履职等诸多方面均产生较好的推动作用，促使代表回应社会关切更加有力有效，使代表在闭会期间履职质量明显提升，一大批群众普遍关注的重大问题得到有效解决。2014年，我县乡镇积极组建县人大代表联系群众工作站，为人大代表更好地联系群众提供了稳定的工作沟通平台；通过在全县开展人大代表走访、调研，广泛听取了基层干部和群众的意见和建议；通过受理信访和办理代表建议，群众反映的很多问题得到及时妥善解决。

（二）存在的问题及原因。在探索和实践过程中，也发现人大代表联系群众工作离人民代表大会制度的本质要求和人民群众的热切期盼仍有较大的差距，主要表现在以下几个方面：一是代表的积极性不高。不少代表认为在国家政治生活中代表的作用不大，有的甚至认为自己当选代表与人民群众没有直接关联，加之现行法律制度对代表缺乏有效的激励和制约机制，于是产生了“联系不联系一个样，联系多与联系少一个样”的消极思想。二是群众的认同感不强。一些群众认为，人大代表大多是选民出于相信组织的提名推荐而选举出来的，其实对这些代表并不熟悉。不少群众对代表的法律地位和作用不了解，认为代表只是一种身份、荣誉而不是一种职务，对代表“该做什么、能做什么、做得成什么”心存疑虑。有的认为找代表反映情况没有作用，不如直接上访。三是联系的实效性不强。实践中，人大代表通过联系群众收集到的部分意见和要求，因种种缘由，难以得到有效解决，无法回应群众期盼，致使代表联系群众的实际效果不理想。产生这些问题的原因主要有：一是代表联系群众的法律规定不完善。作为专门规范代表权利义务和履职行为的代表法，对于密切代表与人民群众的联系，无疑具有普遍约束力。但是，代表法的一些规定过于原则，加之地方缺乏与之配套的具体制度和程序，如对代表联系群众的次数、内容、要求等没有量化和刚性约束，因此，联系活动在实际中容易流于形式。二是代表联系群众的思想认识不到位。我国实行兼职代表制，除了人大常委会驻会组成人员外，其他代表往往因忙于本职工作，在履行代表职务方面的时间和精力不够，再加上在监督代表联系群众方面缺乏操作性强的约束激励机制，对联系群众活动重视程度不够，代表自身主动作为动力不足，部分代表对于“人民选我当代表，我当代表为人民”没有真正认识到位。三是代表联系群众渠道建设不畅通。与西方国家议会制度不同，我国人大会议一般每年举行一次，会期也很短，代表履职更多体现在闭会期间。虽然在代表联系群众的方法和途径上作了积极探索，设立代表接待选民日，定时定点接待选民；或召集部分选民召开座谈会；或由代表走访选民，但这些活动一般都以统一组织为主，代表主动安排时间联系群众开展较少。有的代表设立了意见箱、公布了电子邮件或电话号码，由于没有广泛宣传，没有使广大选民充分知晓，这些途径也就得不到充分利用。四是代表联络群众的保障没有力。代表在闭会期间依法履职的活动缺乏周到服务和有力组织、代表履职保障不到位等，这些都在一定层面和程度上影响了代表作用的进一步发挥。比如代表法规定，代表在闭会期间的活动，代表所在单位必须给予时间保障。但是在实际操作中，代表联系群众主要是在人大会议之前，很大程度上是为了议案建议的提出。在平时，代表主要精力还是放在本职工作上，且部分单位也不能真正安排代表联系选民的时间，这在一定程度上限制了代表联系群众的时间和积极性。

三、加强人大代表联系群众工作的对策和途径

人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民群众的代言人，加强代表与群众的密切联系，是代表反映民意、依法履职的重要途径。人大及其常委会，作为代表机关，是人大代表的“娘家”，应当站在依法治国的高度，站在有效发挥国家权力机关作用的高度，敢于担当，有所作为，采取措施，创造条件，促使代表密切联系群众。加强代表联系群众工作，可以采取以下具体办法：

（一）着力增强代表联系群众的责任意识。要把好代表入口关，把真正能够联系群众的人选为代表。要通过培训教育，让代表充分认识到国家一切权力属于人民，代表来自人民、植根人民，必须对人民高度负责，主动接受人民群众的监督；充分认识到代表联系群众是发挥好代表作用的根本前提，是发挥人民代表大会制度这一根本政治制度优势的根基所在。要始终把群众的呼声当作第一信号，把群众的需要当作第一考虑，把群众的满意当作第一标准，诚心、细心、热心、真心联系群众，充分反映群众的意见和建议，努力为群众办实事、解难事。

（二）建立完善代表联系群众的制度体系。从国家层面，应当对代表法适当修改。从地方而言，代表联系群众工作至少应健全八个方面的制度，即：人大代表联系群众办法、人大代表小组活动制度（按选举单位组建的代表小组、按行业专业组建的代表小组）、人大常委会组成人员联系代表制度、上一级人大代表联系下一级人大代表制度、人大代表列席常委会会议和参加有关活动制度、人大代表述职制度、代表议案处理办法、代表建议批评意见处理办法。这些制度，既有人大代表联系群众办法这一总规定，又有人大常委会与代表之间、各级代表相互之间、代表与群众之间以及代表小组与关联主体之间如何加强联系的具体规定，还有代表意见建议处理和接受群众监督的规定，各有侧重，形成了较为完善的制度体系，有利于保障和促进代表联系群众工作。

（三）建立健全代表联系群众的工作机制。一要建立顺畅的纵横联系机制。从横向看，要扩大代表联系群众的普遍性，代表除了要相对固定联系本行业、本地区群众外，还要跨地域联系。从纵向看，要建立从上到下各级人大代表之间的互联机制。建立间接选举的人大代表与原选举单位的人大代表固定结对联系制度。二要建立多元的工作启动机制。人大常委会除了要组织开展好代表联系群众活动外，还应进一步鼓励和支持代表个人持证视察和走访群众，将代表个人联系群众的积极性激发出来；要调动群众的参与热情，形成有问题主动找代表的社会氛围。在此基础上，形成人大常委会、人大代表和人民群众多元同时启动代表联系群众的工作机制。三要建立科学有效的激励监督机制。在激励机制方面，每年至少应开展一、两次代表工作表彰活动；要将代表履职与代表连任挂钩，使联系群众积极、发挥作用好的代表得以连任，调动代表履职积极性。在监督机制方面，坚持代表向原选区选民或原选举单位述职机制，扩大口头述职比例，条件成熟的还可进行测评；实行代表履职登记制，量化代表出席会议、参加活动、学习培训、提议案建议和联系群众工作，年底向社会公开，接受群众监督。

（四）广泛开展代表联系群众的主题活动。闭会期间围绕联系群众开展代表主题活动，是代表联系群众的有效载体和重要途径。实践中，要选好主题、加强指导、突出履职、搞好保障，要争取同级党委的重视支持，尽量提请党委出台相关文件。人大常委会要建立激励措施，调动代表的参与热情；要建立上下联动、统一行动的工作机制，千方百计保障活动效果。

（五）全面提高代表联系群众的保障水平。一是组建健全的代表组织。县级以上人大可组建三类代表小组，即以行政区划为基础的代表联系小组、以行业专业为基础的代表专业小组、本级人大直属代表小组，便于从不同层次、不同方面组织代表开展联系群众活动。二是加强对代表联系群众能力的培训。将代表联系群众作为代表履职专题培训的重要内容，通过培训，使代表明白联系群众干什么、怎么干的问题。三是广泛搭建联系群众平台。根据条件搭建“代表之家”、门户网站、代表信箱、代表工作站（活动站或联络站）、人大工作联络员（民情信息员）等多种联系平台。适应信息时代，还可搭建微博、微信、短信、QQ群等信息平台，使代表和群众联系更加方便快捷。四是办好代表建议。代表联系群众收集的意见，绝大多数都转化为代表建议。因此，办好代表建议是对代表联系群众工作的有力保障。要采取多种措施，督促有关部门办好代表建议，提高代表和群众的满意度。对群众普遍关注的建议，要将办理结果向社会公布，接受代表和群众的监督。五是要加强代表联络机构建设，适当增加工作人员，增加代表活动经费，保障代表联系群众的工作需要。

（六）积极营造代表联系群众的浓厚氛围。要加强人大宣传工作，广泛宣传人民代表大会制度的性质、地位、作用，使群众知晓人大工作，增强认同感，为代表联系群众奠定广泛的群众基础。要较为详细地公开代表单位、职务、办公电话、电子信箱等基本信息，让代表亮身份、促履职。要不断总结、宣传和推广代表联系群众的好经验、好做法，并逐步建立长效机制，通过持之以恒地做好代表联系群众工作，将人大工作不断推向前进，将人民代表大会制度不断坚持好、完善好、发展好。