强化行权履职   发挥代表作用

做一名合格的人大代表

麻阳苗族自治县人大常委会副主任  李  仪

    一、深刻认识人大代表的地位和作用，增强行权履职的使命感和责任感

人大代表在国家政治生活中享有崇高的地位，具有重大的作用。这种地位和作用，是由国家宪法和法律确认并予保障。《代表法》明确表述为：“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”它主要表现在以下四个方面。

1、人大代表是国家主人的光荣使者。宪法规定，“一切权力属于人民”。这就意味着人民中的每个成员，都具有平等地行使管理国家的权力，都有权参与国家意志的形成并监督其实施。但是，由于我们国家大，人口多，生产力不够发达，经济相对落后，人们的文化水平、思想觉悟和民主素养参差不齐，加之其它物质技术等方面的条件也比较缺乏，不允许也可不能让全国年满18周岁的公民，通过“全民公决”方式，来决定国家大事。只能用“代议制民主”的方式，通过建立人民代表大会，选出人民代表大会代表，作为人民的使者，参加国家权力机关的工作，代表人民管理国家大事。

2、人大代表是人民当家作主的主要象征。各级人大作为本行政区域的国家权力机关，具有很大的权力。人大代表作为权力机关的组成人员，通过集体行使职权来决定国家大事，真实地体现和反映了人民当家作主的民主权利。

3、人大代表是国家和人民利益的忠实代表。维护党和国家、人民的利益，是人大代表 的重要使命。在我国，党和国家、人民的利益，在本质上是一致的。代表来自人民，代表人民。代表和人民群众之间，是代表与被代表、监督与被监督、委托与被委托的关系。在一定意义上讲，人大代表是群众的代言人和“护民官”。

4、人大代表是党和政府联系群众的桥梁和纽带。周恩来同志曾经指出，人大代表可以从政府不同的角度去接触广大人民，接触实际，看我们的工作是否恰当。正是从这个意义上说，人大代表是我们党和政府机关、党政负责干部倾听人民呼声、了解民情、民意的主要渠道。人民群众的意愿、利益、观点和思想情绪等，主要通过人大代表的“中介”作用，传达到权力机关和党政领导机关；党的意图和号召，需要通过人大代表开展工作、行使职权，来变为国家意志，成为全社会共同遵守的行为规范。

二、全面掌握人大代表执行代表职务的内函，增强行权履职的准确性和绩效性

执行代表职务的内函包括两个方面：即代表工作与代表活动。这里的代表工作与代表活动有非常明确的含义。代表工作是指人大代表在人民代表大会会议期间依法行使的职权。代表活动是指人大代表在人民代表大会闭会期间依法开展的活动。

1、人大代表会议期间的主要职权。人大代表在人民代表大会会议期间的职权，在《代表法》第一章第3条有详细规定，归纳起来，大致有10项：一是出席本级人民代表大会会议权；二是审议权。审议列入大会议程的各项决议和报告；三是提议案权。向大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案；四是选举权。参加本级人民代表大会的各项选举；五是询问权。在审议列入大会议程的各项议案和报告时，可以向有关国家机关提出询问；六是质询权。依法向大会提出对人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的质询案；七是罢免权。可以依法提出对本级国家机关组成人员的罢免案，并对其投票表决；八是依法提出组织特定问题的调查委员会权；九是表决权。参加本级人民代表大会的各项表决；十是提建议、批评和意见权。可以对各方面工作提出建议、批评和意见。

人代会每年一次，是人大代表行使权力的重要机构。人大代表应从以下几个方面行使职权。一是审议好工作报告。对人大、“一府两院”的工作报告，不仅要认真听，而且要动脑子认真审议，有意见、有建议应该勇于发表，直言不讳，知无不言，言无不尽。二是提写好议案和“代表建议”。 撰写议案和“代表建议”，要做到广泛调研、掌握民情、吃透政策，提议案、建议、意见才会有针对性、普遍性、代表性和可操作性。三是行使好选举权。投票选举要出于公心，态度端正，不得搞也不得帮别人搞拉票、串联、贿选等非组织活动，投出自己神圣的一票。四是行使好询问权、质询权和罢免权。会议期间，在审议列入本次大会议程的各项议案和报告时，对不清楚或有疑问的事项或问题，我们可以向“一府两院”及其所属部门提出询问；针对“一府两院”在贯彻国家方针、政策和重大措施中出现重大偏差和失误的问题；国家机关工作人员失职、渎职行为等方面的问题；国家行政、审判、检察机关因工作失误，造成严重后果，社会反映强烈的问题等，代表可依法提出质询案和罢免案。

2、人大代表闭会期间的主要活动。根据《代表法》第三章有关的规定，人大代表在闭会期间的主要活动有以下8项：

一是在代表自已参加的生产、工作和社会活动中，宣传人大及其常委会的决议、决定，协助宪法和法律的实施。

二是县级以上各级人大代表，在本级或者下级人大常委会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组开展活动。

三是开展视察活动，除了参加本级人大常委会统一安排的集中视察外，在本级或者下一级人大常委会的协助下，也可以进行几个人综合视察或个人持证视察活动。

四是采取多种方式，经常听取和反映人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，并积极协助本级政府推行工作。

五是列席本级人大常委会和本级人大各专门委员会会议，列席原选举单位的人民代表大会会议或人大常委会会议。

六是县级以上的各级人大代表根据本级人大或者委员会的决定，参加关于特定问题的调查委员会。

七是向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。

八是县、乡镇人大代表要分工联系选民，依法组成代表小组开展活动，反映群众的意见和要求，协助本级政府解决群众迫切要求解决的问题。

人大代表在闭会期间开展活动的形式多种多样。我县的实践经验表明，开展代表小组活动是人大代表闭会期间行权履职的最佳形式。一是小组活动的形式。根据《代表法》的规定，人大代表要按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。代表小组可以有多种组织形式，只要有利于开展活动，符合实际情况，完全可以不拘泥于一种形式，按照常例和我县的实际，我县县人大代表主要是以乡镇为单位组成代表小组。二是小组活动的内容。代表小组都应当制定年度活动计划，确定活动任务，定期或不定期地开展经常性活动。代表小组的活动内容，大致包括以下一些内容：1、组织人大代表学习党的路线、方针、政策、学习宪法、法律和地方性法规以及上级和本级人大及其常委会的决议、决定，讨论本行政区域内的重大事项，以及国内外大事。2、组织代表就地就近开展视察活动，了解宪法、法律、法规和人大及其常委会的决定、决议的实施情况，对本地有关方面的重大问题进行调查研究，并写出调查报告，向人大常委会和其他国家机关提出改进工作的建议。3、组织代表积极开展联系选民活动，搜集和反映人民群众的意见和要求，帮助选民和人民群众解决迫切需要解决的问题，为群众办实事，以此密切与广大人民群众的联系。4、组织人大代表就人民群众普遍关心的“热点”和“难点”问题走访人人民政府及其所属部门，对政府及其所属部门的工作进行评议，推动国家机关改进，克服官僚主义，为人民群众排忧解难。5、及时沟通人大代表活动信息，总结、交流人大代表活动的经验，提高活动水平。6、推动人大代表小组的活动制度化、规范化，逐步建立和健全必要的活动制度，如学习制度，联系选民制度，向选民或选举单位汇报工作的制度等。

三、充分了解人大代表行权履职的保障措施，维护人大代表的合法权益

《代表法》对代表行权履职提供的保障是指代表在执行职务时不仅享有公民实现公民权所应享有的基本权利，而且还要享有为执行代表职务所需的，不为一般公民所享有的各种保障。《代表法》根据我国宪法和有关法律的规定，结合我国各级人大代表执行职务，开展工作和活动的实际需要，在第四章具体地从四个方面对人大代表执行代表职务提供了保障，这就是司法保障、时间保障、物质保障、组织保障。

1、司法保障。主要有四个方面：一是言论免责权。《代表法》第31条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”各级人大代表在出席或列席国家权力机关召开的各种会议上的发言和表决，无论正确与否，一律不受法律追究；不仅在会议期间不追究，在会后也不追究；不仅在担任代表期间不追究，以后不继续当代表也不得追究。二是人身特别保护权。《代表法》第32条就此作了具体规定。这一条主要包括以下内容：（1）县级以上人大代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。（2）如果代表是现行犯罪拘留，执行机关应当立即向该级人大主席团或人大常委会报告。（3）乡、民族乡、镇人大代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇人民代表大会。三是行政措施保障权。《代表法》第44条对拒绝履行义务，阻碍人大代表依法执行代表职务的行为，都提出了相应的行政处罚办法。四是刑事措施保障权。《代表法》第44条规定，以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务和对人大代表打击报复构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

司法保障，有利于切实保障人民代表充分行使民主权利，充分表达人民的真正意志，解除后顾之忧，不至于因来自国家和其他方面的干扰而不敢讲真话或是违心地发言、表决，从而保证了人民代表大会形成的国家意志，更加真实、可靠，全面、客观地反映民心、民意。

2、时间保障。人大代表都是兼职的，本职工作任务比较繁重。为了使广大代表有必要的时间从政，《代表法》第33条规定：“代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会或者常务委员会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间的保障。”讲具体一点，要明确三层意思：（1）代表所在单位给予代表开展活动的实际需要为原则。（2）代表参加权力机关公务活动的时间，其所在单位应核减其工作量，并列入工作实绩考核的范围；（3）代表应注意在法定时间开展活动，专时专用，在此期间，不得从事与执行代表职务无关的活动。

3、物质保障。《代表法》第34条规定，代表执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务时，根据实际情况由本级财政给予补贴。第35条规定：“代表的活动经费，应列入本级财政预算。”这就使得代表履行职责，开展活动有必要的经费保障。《代表法》第37条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会，应当为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件。”第43条规定：“少数民族代表执行代表职务时，有关部门应在语言文字、生活习惯等方面给予了必要的帮助和照顾。”从而保证了代表执行职务有了必要的物质条件。

4、组织保障。《代表法》第36条规定：“县级以上各级人民代表大会常务委员会应当采取各种方式同本级人民代表大会代表保持联系。”第40条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构应当为代表执行代表职务提供服务。”一个“联系”，一个“服务”，《代表法》把这个任务交给了各级国家权力机关的常设机关，从而，为保障代表权益的实现提供了组织措施。

四、强化履行法定义务的责任意识，提高人大代表行权履职的能力和效果。

根据权责对等的法律原则，人大代表在享受权利的同时，必须履行相应的责任和义务。法律赋予了人大代表比一般公民更多的权利，也相应地要求代表承担更大的责任，对国家、社会和人民履行更多的义务。过来，我县人大代表行权履职的总体情况是好的，代表的总体素质在不断提高，行权履职的能力在不断提升，代表作用的发挥也越来越好。但对比代表所肩负的责任和使命，还存有一定的差距。主要表现在两个方面：一是代表行权履职的意识不强。直到现在，还有不少代表对人大代表的性质、地位和作用存在模糊认识，不知道人大代表是一种国家职务，认为人大代表是“花瓶”和“摆设”，仅仅是一种荣誉称号，将其等同于劳动模范、先进人物，“代表”角色意识不强。有些代表缺乏履职观念，认为人大代表有职无权，就是开开会、举举手、划划票而已，甚至有的代表连一年一度人代会都懒得来；有些代表认为行权履职就会得罪行政部门，甚至会得罪一些领导干部，干脆不履职；有些代表当人大代表，只为自己出名，方便自已办事，没有心思为群众鼓与呼。二是代表行权履职的能力不强。开会时，有些代表不知道干些什么事，也不知道从什么地方入手。审议报告时，要不一言不发，要不乱讲一通，不着边际。提写议案、建议，不做调查研究，不掌握民情，又不吃透上情，随便乱提乱写，结果所提的建议意见要不没有操作性，要不没有代表性，要不就是找不到落实单位，每年人代会，都有一百多件议案（建议），但真正上档次的，为数不多。针对过来人大代表行权履职存在的问题，要成为一个合格、称职的人大代表，应当做到以下几点：

1、增强代表意识，把握人大代表行权履职的利益取向。所谓代表意识，主要是指如何看待代表和怎样当好代表。首先，要增强“人民选我当代表，我当代表为人民”的责任感与使命感。其次，要确立正确的代表利益取向。我们各级人大代表，来自社会的各个方面，而不同民族之间、地域之间、行业之间、条块之间、上下之间、局部和整体之间都程度不同地存在某些差异。在这种情况下，人大代表究竟应当如何处理好各种关系？代表谁的利益？这是一个比较复杂的现实问题。我觉得，在实际工作中要注意两点：一是各级人大代表在代表本行政区域人民利益的同时，特别要充分反映原选区或原选举单位人民的意见和愿望。因为，没有局部利益的真实表现和综合，就难以产生集体利益。二是要顾全大局。站在维护全体人民长远利益的高度，胸怀全局，服从整体，必要时应牺牲某些局部利益，以保证整体利益的实现。人大代表要做到想大事、议大事、抓大事，讲真实，讲实话、讲直话。同时，要正确处理“四个关系”：一是所在选区与本级行政区域的关系。二是个别选举人意志与大多数选举人意志之间与选区、选举单位意志的关系。三是本人意志、选区意志与党的意志的关系。四是本人意志、与选区、选举单位意志的关系。

2、加强学习研究，提高人大代表行权履职的水平能力。

一要勤奋学习，博采众长。从人大代表行权履职的需求来讲，需要掌握很多的知识，包括政策理论、民主法制、科学技术、经济金融、实用技能，等等。人大代表首先要学习好《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、<湖南省实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法>、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等几部法律。这几部法律既规定了人大代表的权力义务、代表执行职务的保障，又对人大代表行权履职提出了要求，内容丰富、全面。是人大代表行权履职的指南和法宝。

二要植根群众，深入调研。人大代表来源于群众，代表群利益和意志，对群众负责，受群众监督。调查研究既是履行好人大代表职务的一种工作方法，也是联系选民和履行监督职责的一种重要方式。党政机关的代表不能“机关化”作风太浓，“飘”在上面，“坐”在机关，群众代表也不能“两耳不闻窗外事，一心只管自家事”，都要深入基层、农村，群众，广泛接触选民，深入开展调研，加强同人民群众的紧密联系，及时听取和反映人民群众的意见、建议、呼声和要求，提出“符合民情”的建设、意见。我们人大代表要善于将大多数人的分散、无系统的意见，经过分析、研究，上升为集中、系统的意见，集中民智，拿出真正切合本地实际的对策，履行好代表职务，当好代表角色。同时，对于一些特困弱势群体反映的困难问题，人大代表应该协调帮助排忧解难。

三要善于分析，行成于思。作为一名人大代表，光是会提意见敢讲话还不够，还必须力求全面、准确、客观、实在。1990年江泽民同志曾经提出：“当好人大代表，第一，要联系群众；第二，要善于把群众正确的意见带到上面来；第三，对明显不正确的意见，还要敢于坚持，站在人民利益的立场上，去进行耐心解释和说服。”我们应当切实做到这一点。

四要注意方法，讲究艺术。在实际工作中，要注意工作方法，讲究处事艺术。比如，参加会议，发表意见应当注意做到“四要四不要”：一是发言有准备，不要临阵磨枪，泛泛而谈，“东扯葫芦西扯瓜”；二是提出意见要“合情”、“合理”，不要不顾政策、法律和客观现实，随心所欲；三是发表意见要明确、具体、不要含糊其辞，使人不知所云；四是讲话要简明扼要，紧扣主题，不要烦琐啰嗦，开“无轨电车”。此外，还要特别注意避免一个人“包打包唱”包整场的现象，防止无形中剥夺了其他代表的发言权。

3、加强自身建设，提高人大代表行权履职的综合素养。

人大代表是人民群众中的先进分子，具有神圣崇高的法律地位，我们的一言一行应自觉成为人民群众的表率和榜样，所做出的贡献应比普通群众多；人大代表的思想境界、内涵修养、现实表现应高于普通群众。

一是拥护党的领导。人大工作是党的事业的重要组成部分，是在党的领导下开展的。因此，人大代表应自觉接受党的领导，积极拥护社会主义制度和人民代表大会制度，模范执行党的方针政策和当地党委人大的各项决议、决定。同时，大力支持各级人民政府的工作，成为政府与群众互相理解，互相支持的桥梁和纽带，确保政令畅通。

二是维护法律尊严。人大代表的地位和职权是法律赋予的，遵守法律和维护法律尊严是我们义不容辞的义务和责任。我们一定要做到学法、知法、懂法、执法，促进宪法和法律贯彻实施。同时，在参政、议政的过程中，会接触到一些秘密和机密事项。这些秘密，关系到党和国家安全，关系到社会的安定团结，凡是国家未予公开的，均不得随便泄露，各级人大代表都应自觉遵守保密原则，千万不可大意，掉以轻心。

三是遵守人大制度。县人大常委会对于人大代表出席人代会，参与闭会期间活动出台了很多规章制度，人大代表一定要认真遵守，不打折扣。出席人代会，人大代表应做到不请假、不缺会、不迟到、不早退，无故不得缺席。《代表法》第49条明确规定“人大代表未经批准两次不出席本级人民代表大会的代表，其代表资格终止”，确需请假的，须按照<湖南省实施《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法>第6条办理。

四是培育高尚品德。人大代表地位特殊，所担负的责任比普通群众更大、更重。我们的一言一行都会受到群众的关注和监督。具备高尚和公共道德和职业道德显得十分重要。因此，我们一定要做到带头遵守社会公德，维护国家、集体利益，倡导社会新风尚，敢于同不良行为和现象作斗争；一定要做到带头遵守公共职业道德，爱岗敬业、勇于创新、乐于奉献，在工作岗位上发光发热，在全力履行人大代表职责的同时，力争成为各行、各业、各领域的先进和模范。

4、积极接受监督，树立人大代表行权履职的良好形象。

人大代表负有特殊使命，具有特殊地位，但不是特殊公民。在工作、活动中不得“信马由疆”，恣意忘为，必须接受向来自各方面的监督特别是选民的监督。《代表法》第45条规定“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由选民直接选举的代表应当以种方式向原选区选民报告履职情况”；第47条规定“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表，被提出罢免的代表有权出席罢免该代表的会议提出申辨意见，或者书面提出申辨意见。”这二条法律条款明确要求人大代表特别是直接选举产生的人大代表要经常性地向选民报告履职情况，平时帮助选民做了些什么事，向行政机关提了些什么建议意见、人代会有什么会议精神，都要一一向选民报告，接受选民的监督。对于行权履职不到位的人大代表，选民有权依法予以罢免。