少数民族地区山林纠纷的化解之道

◆通检办

  山林纠纷是指因林地林木权属问题而产生的纠纷。在山区农村相当普遍，如调处不当或不及时，极易引发群体性事件，对边界地区社会治安构成严重威胁，成为影响山区农村社会稳定的首要问题之一。

  通道县位于湖南省西南边陲，湘、桂、黔三省（区）交界处，山林面积336万多亩，以营林为主的林农占总户数的80%，是一个典型的山区林业县。由于各种历史和现实原因，山林权属纠纷频繁发生。据不完全统计，近年来该县共发生山林纠纷案500余起，其中省际纠纷35起，县内纠纷480余起，涉林面积6.4万余亩。如何化解山林纠纷，促进林区社会稳定，是当前各级政府亟待解决的问题。为此，笔者做了一些调查走访，想就此谈点初浅认识。

  一、山林纠纷的特征

  1、季节性。据分析，春、秋、冬季节是山林纠纷的高发期，约40%山林纠纷发生在春季，约30%发生在秋、冬季林木砍伐时期。今年1至4月我县就发生各类山林纠纷60余起，引发群众聚众闹事、集体上访的3次，受损森林面积200余亩。

  2、潜伏性。山林纠纷具有较大的隐蔽性与潜伏性，平时风平浪静，一旦有利可图就会暴露出来。如“合作化，四固定”体制变更时期，我县某镇八毫村与地了村就一块相邻山场权属达成口头协议，双方村民都按习惯在该山场从事生产经营，两村群众尚能和睦相处。但自1982年山林定权发证及地了村从该镇划分出来后，山林权属争议日趋显现，双方都到争执的山中砍伐林木，曾多次发生群发性事件。

  3、跨地域性。该县21个乡镇分别与毗邻的三省六县32个乡（镇）78个村接壤，有双方或多方管理的插花山600余亩。如该县某乡孟冲村300余亩山地就与两省三乡400余户村民有牵连。由于管理不规范，权责不清，在实际管理中，村民都各自为阵，强抢蛮要，给调处工作带来极大的困难，省际山林纠纷也随之蔓延。

  4、群体性。山林纠纷涉及面广，影响坏，损失大，如调处不及时往往会导致几十人、甚至上百人的群众性械斗。如该县某镇罗城村与邻县地卢村的山林纠纷就曾引起上百人的群众械斗，打伤数十人，3人重伤，1人终身残废，还将镇政府前去平息事态的两辆汽车扣留3个月之久。而今事态虽已平息，但双方因此而引发的积怨在短期内却很难消除，山林纠纷随时都有再次暴发的可能。

  5、持久性。由于山林权属经过多次变更，一些历史遗留问题得不到及时处理，致使一些纠纷越拖越久，越调越复杂，有的持续几年、十几年甚至几十年。如某镇石毕村两个组为一块30余亩的山林争执20余年，曾多次诉至法院，双方为此各耗资15万余元。问题至今还未得到彻底解决。

  二、引起山林纠纷的原因

  1、管理体制变更频繁。在行政区划，管理体制变动时，相关界线划分认定不清，或者在界线出现自然移位时，未及时处理确认，留下纠纷隐患。我国山林权属经过土地改革、合作化、四固定、林业“三定”四次重大变动，国家、集体、个人的山林权属基本清楚。但仍存在不少问题：一是山林权属性质变更不规范，合作化以前，除国有林外，山林大部分归农民个人所有；人民公社实行山林三级所有，以队为基础，交集体经营；林业“三定”中又将山林分户经营，后又两山（三山）变一山，现在又在进行林权制度改革。频繁的管理体制变更，给山林纠纷埋下极大的隐患。二是历次定权工作都限时完成，一些遗留问题得不到及时处理，部分山林没有定权发证，“老大难”纠纷仍未解决，致使一些纠纷长期得不到调处，而且越拖越久，越闹越大，越来越复杂，越来越难解决。三是在行政区划变更，相关界线划分认定不清，或界线出现自然移位时，未能及时确认，成为引发纠纷的又一诱因。

  2、受利益驱使严重。山林权属之争，实际上是利益之争。凡是山林纠纷多的地方，山上林木蓄积也较多，争到了山，就等于争到了“钱”。在人民公社集体化时期，大部分山场都是荒山，没有太多的经济价值，加上当时交通不发达，山上的木材运不出去，变不了钱，山林权属不明确似乎也没那么重要。但从上个世纪八十年代开始，国家多方营造林木，经过几十年的培育，昔日的荒山现变成了林海，山上有了收益，山林权属纠纷也就日趋突显。一些林农为了争山甚至不惜筹集巨资，致使一些本没有争议的山场，也人为的变成了“争议山”。

  3、封建宗族派别作祟。笔者所在县是一个多民族的少数民族聚居县，封建宗族思想根深蒂固，致使一些山林纠纷参杂了封建色彩及宗族势力，以大压小、以强压弱、强夺蛮要的行为时有发生。这为下代人埋下了山林纠纷的祸根。

  4、法制观念淡薄，无政府主义思想严重。森林资源多分布在边远山区。山区交通相对落后，人们文化层次低，法制观念不强，思想保守，无政府主义思想严重，矛盾发生后不是依靠政府和法律去解决，而是横眉相对，动辄干戈。

  5、受林权换发证的影响。近年来林权制度改革，因受国际金融危机的影响，一些长期外出务工的农民工返乡。他们对林权林地政策理解不清，对多年无人问津的山林权属界线也开始持疑，新的矛盾随即出现。

  6、司法机关的反复判决裁定误导了村民。山林纠纷案件是双方当事人财产利益的争议。双方为维护各自的权益，诉至法院。但法院在同一事实或证据未发生变化的情况下，将一些纠纷反复判决、裁定，使得一些案件久拖不决，纠纷也随之升级。如某镇元现村和田家村就一块110余亩的山林发生争执。1989年至今，双方已拿到5份当地政府及县、市两级法院的裁决书和判决书。双方为此各自花费诉讼费16万余元。这起案件仍在诉讼之中。

  7、基层调解组织名存实亡，调处不力。山林纠纷能否得到有效处理，基层组织、当地干部起着举足轻重的作用。一方面，基层调解组织机构不健全。我县有近一半的乡（镇）没有配备司法员，有些年岁较高，文化、法律素质相对较低，对一些纠纷的调处力不从心，工作效率低下。村级调解组织更是班子不全，人员不齐，资金无着落，有的甚至有名无实，也就不能将纠纷化解在萌芽状态。另一方面，有些基层干部法制观念不强，本位主义思想严重，为了小团体利益或个人利益，往往有意无意地支持或卷入到山林纠纷中去，导致一些本没有纠纷的山场有了纠纷，小纠纷变成了大纠纷。

  三、解决山林纠纷的对策

  1、加强宣传教育，提高群众对山林纠纷危害性的认识。纠纷初期人们并没有认识到它的复杂性和危害性，更意识不到对边界地区的安定团结及经济建设的影响，总认为相互之间有纠纷是难免的，也是正常的。一些基层领导甚至敷衍了事，任其发展，致使一些纠纷酿成大祸而不可收拾。因此必须把各级思想统一到落实科学发展观，促进社会和谐稳定的精神上来；必须加强对群众的宣传教育，提高其对山林纠纷危害性的认识；必须坚持“稳定压倒一切”和“谁主管谁负责”的原则，争取主动及时发现纠纷苗头，及时处理，把问题解决在基层和初发阶段。

  2、建立健全县、乡、村各级调处网络，提高防范和调处能力。山林纠纷涉及范围广，原因错综复杂，尽力减少或杜绝纠纷的发生，是一项复杂而艰巨的社会系统工程。就目前的情况而言，尽快建立健全县、乡、村三级调处网络已成为当务之急。各级党政领导应把此项工作纳入议事日程，把配齐人员，健全组织，落实经费等纳入目标管理之中，使该项工作真正落到实处。

  3、专项治理和日常调处工作并举，加大调处力度。各级党政领导要加强对山林纠纷调处工作的领导。林业、国土等主管部门要与公、检、法、司等机关密切配合，每次专项治理活动中，应在大力宣传有关法律、法规及相关政策的同时，对那些蓄意制造纠纷、挑起事端、扩大事态或者对煽动群众上访，纠集人员进行械斗，搞打、砸、抢、抄、烧的要一发给予严厉打击。力求通过专项治理达到教育广大干部群众，增强其法律意识的目的。同时要抓住纠纷发生较多的春、秋两季组织人力深入基层，了解村民的生活及思想动态，研究分析并预测新情况、新问题出现的原因、变化规律和发展动向，及时掌握信息、发现苗头，做好超前工作，消除隐患，防止纠纷扩展。

  4、加强对村规民约的完善与管理。实践表明，有些乡规民约在群众中具有较高的威信，对处理一些山林纠纷也起到了一定的作用，但它们在一定程度上却有违法律的规定。因此，要对现有村规民约进行全面修订，对那些违返法律法规及违背民约宗旨的寨规族规要坚决彻底废除，使村规民约在法律的指导下为调处山林纠纷起到积极的引导作用。要打击和取缔一切非法组织，特别是凌架于基层党组织和基层政权之上的一些“寨主”宗族势力，保证村党支部、村民委员会在农村基层中的领导和管理地位。

  5、深化林业法制教育和生态道德教育，增强群众依法护林意识。要继续把宣传学习《森林法》、《国土法》、《环境保护法》和《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》及《林木、林地权属争议处理办法》等法律法规和政策作为宣传教育重点，坚持法制宣传教育与法制实践相结合，经济建设与生态发展实际相结合，采取有力措施，逐步实现法律宣传教育工作的规范化、制度化，在全社会形成自觉学法守法用法的良好氛围。

  6、加强对司法人员的职业道德教育，提高司法人员整体素质。各级人民代表大会应加强对“一府两院”（政府、法院、检察院）的监督力度，对那些不作为或乱作为的行为，要及时建议有关部门给予严肃处理，决不能让司法腐败现象继续蔓延；同时，司法机关要大力加强职业道德教育，提高整体素质，做到公正文明执法，对那些不作为、乱作为的行为坚决严惩不怠。

  7、加强边界联防联调组织的沟通，及时调处边界纠纷。实践证明，当地党员干部对边界纠纷的解决起着举足轻重的作用。许多边境纠纷长期解决不了，很大程度上就因当地领导干部思想解放不够，本位思想严重。因此，建立健全联防联调组织并加强领导，是解决和调处边界纠纷的关键。要积极组织林业政法机关与边界省、县、乡、村共同成立边界纠纷协调组织，开展睦邻友好活动，携手调处边界山林纠纷。

  8、树立大局意识，共建资源节约型，环境友好型社会。在调纠工作中要本着有利于民族团结、社会和谐，有利于保护森林资源、林业发展，有利于现行管理及群众生产生活与经济建设的原则。争议双方领导都要以保障经济建设，维护社会稳定为宗旨，本着对国家，人民负责的态度，教育广大干部群众发扬集体主义精神，克服本位主义、无政府主义和封建宗族思想，顾大局，讲团结，严律纪，互谅互让，妥善协商调处。对那些伪造、涂改证据，蓄意制造扩大纠纷或阻挠纠纷调处的人，要严肃处理；对因此而引起群众械斗，破坏森林，造成人民生命财产严重损失的直接责任人，要依法惩处。对事端制止不力的，要追究纠纷双方有关领导的责任。