我市行政问责制运行中存在的问题及建议对策

    2006年11月8日，我市人民政府下发了《怀化市人民政府关于在市直单位试行行政问责制的通知》，明确规定了试行行政问责制的意义、基本原则、问责对象和主要内容、考核办法、责任追究及组织领导等事项,将各行政机关及其工作人员履行法定职责、年度内完成国民经济和社会发展指标、市委市政府交办的重点工作或重点项目等纳入内部监督和责任追究范畴,工作落实不力等行为将要受到严格问责。2007年1月26日，《怀化市直单位行政问责考核办法》正式出台，不履行或者不正确履行法定职责的行政主要负责人今后将被追究行政责任，让责任单位的每个干部职工都时刻感到头脑上有道无形的“紧箍咒”，思想上有副无形的“千斤担”，进而产生工作压力与动力，推动各项工作的落实。这是我市促使行政领导恪尽职守、严格依法行政，建设勤政、法治、高效、务实政府的重大尝试。从2008年起，我市在去年18个问责单位的基础上新增15个，市直行政绩效问责考核的单位达到33个。

    一、行政问责制基本概念及内涵

    所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范行政权力和行政行为，最终达到权为民所用的目的，是现代政府强化和明确责任，改善政府管理的一种有效的制度。

    行政问责制的内涵概括为以下几个方面：(1)行政问责的主体，即“由谁问”。广义的行政问责主体，不仅有同体的问责主体（狭义行政问责主体）， 即行政机关的上级部门或领导和其他专门的审计、监察部门， 而且还包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。( 2)行政问责的客体，即“向谁问”。行政问责的客体是各级行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者。(3)行政问责的范围， 即“问什么”。从管理不善、政绩平平到用人失察乃至决策失误，包括对行政活动正常运行，以及行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大负面影响或可能造成潜在负面影响的行为等都属于问责的范围之内。( 4 )行政问责的程序， 即“如何问”。问责中“问”的过程包括质询、罢免等程序要求。(5) 行政问责的责任体系。这一体系包括政治责任、岗位责任、道义责任和法律责任。( 6)行政问责的后果。问责的后果是行政机关及其公务员承担相应的责任。承担责任的主要方式有：公开道歉、责令作出书面检查；通报批评、公开谴责、诫勉；引咎辞职、撤职、免职、责令辞职；给予行政处分等。权力与责任相一致的原则是公共管理活动中必须坚持的一条基本原则。责任和权力必须是对等的、平衡的，即一个行政组织所承担的责任越大，其拥有的行政权力则应越大，如果有责无权，或行政权力过小，行政人员的积极性、主动性和创造性就会受到束缚，也不可能承担起应有的责任；反之，只有权力而没有责任，就会造成滥用权力，以权谋私，瞎指挥，产生官僚主义等现象，给国家行政管理带来损害。建立行政问责制，就是要做到权责统一：有什么样的权力，就承担什么样的责任，并通过“问责”的“制度化”来保证这个“权责对等”的实现。

    二、我市行政问责制存在的问题

    我市的行政问责制刚刚起步，虽然取得了一定成效，但仍然存在许多问题。

（一）权责不清是实施行政问责制的主要障碍。由于行政调整、机构改革等原因，各级政府和政府部门之间的部分职责不够清楚、权限不够明确，往往存在追究责任时相关部门互相推诿、互相扯皮的情况。在问责过程中，被问责官员具体承担的是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任不清楚，以及不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，很难下结论。责、权不清晰，会导致责任人不清，问责的效果难免就会打折扣，一个没有明确责任体系的问责制度只是一种摆设。所以行政问责制的一个重要的基础，就是对每个官员的权力与责任有明确的划定，被问责者应该是负有明确责任的官员，而现实中在这一方面至今仍存在着不足。

（二）问责主体事实上的单一，惟上是从，有损问责的公正性。所谓问责主体，就是由谁来问责。在我国行政问责过程中，问责主体比较单一，我们更多实行的是一种“上问下”的同体问责，即政府部门内部，上级对下级的问责。而事实上，政府官员经过人大授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民，官员问责的主体也应是人民群众。按照宪法的规定，各级人民代表大会是最高国家权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都要对人大负责，人大代表有宪政至高无上的质询权。但在实际中，不少地方人大的最高权力得不到体现，而且大部分的信息资源都掌握在政府手里，如果政府信息不透明，信息不公开，公众缺乏知情权，行政问责就无从谈起。如果问责制仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级需要承担连带责任的情况下，就难保问责结果的公正性，而且容易出现问责流于形式的情况。所以问责主体缺位，导致问责不公或问责不实，是当前实施行政问责制面临的一个主要难题。

（三）行政问责制法制及程序不完善，影响问责效率。行政上的官员问责制度，虽然在一定程度上体现了责任政府理念，但由于没有相应的法律制度做支撑，往往导致在执行过程中存在不确定性。而且如果“问责制度”不能实现法制化和程序化，可能导致上级领导裁量权的扩大。

    （四）行政问责制缺乏行政伦理建设。一是一部分政府官员的责任意识淡薄， 只知道自己手中有多大的权力，特别是领导干部，受下级的吹捧，感觉飘飘然，却不知道这些权力的运用所产生的后果和应承担的责任；二是虽然知道要承担责任，但受传统习惯思维的影响而产生一种认识上的误区，以为只有自己作为当事人出问题、直接犯有重大错误或过失时才应承担责任，而对部下出现的重大错误或过失所应承担的间接责任和后果则不能接受；三是有些官员过于强调个人的良好主观动机而不论其工作成效， 对因工作不力和不作为造成的不良后果不愿承担责任，缺乏责任与权力对等的意识等；四是在出了问题后对自己应该承担的责任千方百计地推托。

    三、完善行政问责制的建议对策

    1、行政权责要规范化。当前我国政府各部门之间、政党之间、行政机关之间、正副职之间的权责划分不明确，职能重叠。所以，必须进一步加快政治体制改革，明确机构的职能及其工作人员的职责，并以宪法和法律规定何种官员所负何责。而且问责时必须要分析责任同事件的关联点和因果关系，对于问责事件，应该追究到哪一级的官员，只能看与事件本身有没有直接的关联性和因果性，而不能看事件多大，后果多严重。应尽快与国际接轨，在权责对应的原则下，树立责任意识，把问责范围从“贪官”扩大到“庸官”，对决策失误的官员也要追究责任，使官员树立一种高度的责任意识和危机意识，促进从严治政，依法行政。

    2、政务信息要进一步公开化。加强媒体的舆论监督，“阳光是最好的防腐剂”，透明可杜绝腐败滋生的温床。行政问责制的最大特点就是行政公开。行政公开是现代公共行政发展的一个新趋势，也是现代政府及其公务员的基本义务，其含义是指除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私外，政务信息应当向公民和社会公开，而且政府向公众提供的信息应当是真实的，而不是企图误导人的政治假象。实行“阳光问责”，一方面要尽快制定政府信息公开的法律、法规，促进透明政府的建立，使人民能够及时发现政府及其公务员的失职行为，将政府切实置于人民的监督、控制之下。另一方面要规范行政公开的内容与形式。行政公开的内容主要包括公开行政决策、公开行政法规、公开行政标准、公开行政程序、公开行政执行及行政结果、公开责任主体等。行政公开的具体形式多样，可以通过广播、电视、报刊等新闻媒体来公开政务，也可以通过政报、综合年鉴、专项年鉴等出版物每年公开一次政务活动，或通过文件、通报、简报、专栏、布告、会议等途径来公开，还可以通过互联网和计算机信息储存查阅网络来公开。

    3、问责运作要制度化。问责制是责任制和责任追究制的中间环节， 是授权与监权的功能性载体。必须建立健全各种责任制度及可操作性强的失职、失责追究制度，才能保证问责制建立在有法可依的基础上，并能在实施责任追究时，在各个方面和环节上都能顺藤摸瓜，找到具体的责任主体，使每一位行政官员都明确自己岗位的职责，克服传统的机构臃肿、人浮于事、职责不清、职责不明，出现问题无人负责、无法追究的现象。问责机制的建立必须解决如下几个问题：第一，要建立一套普遍、公开、细致的问责事由标准；第二，要明确正副职之间、不同层级之间的责任及其问责方式；第三，要按照授权范围及民主宪政的要求明确问责主体；第四，要规定问责程序，以法制化的程序来保证问责制度的有序进行，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，违反程序的问责是无效的。  

4、要强化异体问责力度。要建立科学完善的问责制度，必须加强异体问责力度。明确人大及其常委会监督的权力。确定人大及其常委会是异体问责中最重要的问责主体。随着依法治国的力度不断加大，需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及责任人引咎辞职制度等，增强人大监督的问责手段和力度。完善行政问责制，要强化异体问责，充分发挥行政体制外部的问责主体(特别是立法机关)的监督、问责作用，对行政机关形成有效的外部压力。在各类问责主体中，人大及其常委会是最重要的体制外问责主体。人大及其常委会应充分运用其监督权力，行使各项监督职权对行政机关进行问责。

沅陵人民法院 田文

沅陵县人大 陈治春