“村官”职务犯罪调查报告

近年来，“村官”这一新型职务犯罪主体频繁出现在职务犯罪领域，大量群众来信来访也反映出“村官”职务犯罪的日益严重性，传统意义上“村官”的公正廉洁正遭受前所未有的质疑，村民自治组织的生态环境正在遭受破坏。中方县检察院预防办对2007年以来涉检信访中村官职务犯罪举报情况进行了调查，对举报村官涉嫌职务犯罪的分布领域进行统计，从源头上查找举报村官信访事件高发原

因，并提出改进基层工作的建议。

一、举报“村官”职务犯罪的情况统计

“村官”通常指农村的村党支部书记和村民委员会主任等农村基层干部，他们既有政府或上级党组织指派的，也有群众民选的。村党支部书记和村委会主任作为国家政策下传、农民意愿上达的“桥梁”，官职虽小，发挥的作用不容忽视。一旦村官进行职务犯罪，危害后果严重，往往侵害农民的基本利益，直接关系到农民的生产生活、农业的发展、农村的稳定。据统计，2007年，中方县检察院举报中心（以下简称“举报中心”）共受理信访案件32件，其中，反映“村官”职务犯罪问题的案件10件，占信访案件总数的30%；2008年，受理37件信访案件，举报“村官”的8件，占信访案件总数的21%；2009年，受理29件信访案件，举报“村官”的10件，占信访案件总数的30%；2010受理27件信访案件，举报“村官”的11件，占信访案件总数的40%。2011年受理信访案件30件，举报“村官”的有8件，占信访案件的40%。从统计来看，举报“村官”涉嫌犯罪占据信访的重要比例，在对这些信访材料进行分析后，我们发现举报“村官”犯罪主要呈现如下特点：

（一）“村官”中多以村党支部书记被控告和举报对象。根据统计，针对村支书的来信来访达到了全部针对农村基层组织人员来信来访的80%。作为村级组织及各项工作的领导核心，村支书的职权是相当宽泛的，同时很多村支书又兼任村委会主任，导致村支书的职权难以得到制约，容易导致权力滥用。

（二）土地问题成为信访集中反映的事项。近年来，随着城乡一体化进程急剧推进，大量的交通设施、科教文卫设施、各种产业园区均需要依靠征收征用农村集体所有的土地来建设。由此，因土地征收征用补偿款而引发的各种控告、举报也随之增加，涉农土地成为信访集中的突出问题。如近两年中方县检察院反贪局仅对“村官”贪污征地款一项就查办了3件14人以擅自改变被征土地地类的方式而套取贪污国家征地补偿款案件，其中有5人因此被判处刑罚。

（三）贪污受贿犯罪是举报“村官”的重要罪名。随着中央对涉农政策的不断倾斜，举报“村官”贪污各种转移性支付、路桥建设款、土地征用征收补偿款等成为重要内容。2007年至2010年上半年期间，在涉嫌“村官”犯罪的举报中，以贪污、受贿为由的占举报“村官”的90%。主要涉及贪污、受贿、挪用公款、侵占集体财产、违法违规出租出让集体土地、村财务账目不公开、村“两委”人员涉黑、选举中渎职等违法乱纪的行为。

（四）换届选举期间举报“村官”情况明显增多。近年来，农村换届选举中的帮派势力、宗族势力死灰复燃, 逐渐抬头, “贿选”、“拉票”、“请客”、“送礼”已成为换届选举中“公开的秘密”。与此同时，在换届前夕或期间，举报“村官”的情况日益增多。随着民主选举制度在农村建立、发展，贿选、家族争斗、调拨事端等问题也相伴而生，导致选举期间信访数量的激增，不妥善处理便容易导致矛盾激化。

二、涉检信访中举报“村官”职务犯罪的原因分析

中方县检察院近年来已经连续办理多起“村官”职务犯罪案件。通过对这些举报材料和查办“村官”案件情况进行分析研究，我们发现，导致举报“村官”职务犯罪高发的原因主要有以下几个方面。

一是“村官”职权缺乏监督引发权力滥用。“村官”职位虽小，但是权力很大，很多村民对村里事务缺少知情权和监督权。从实践看，一些村级财务公开普遍存在着随意性、零散性。一是公开的时间不规范，带有应付性、被动性；二是公开的内容不规范，对有关财务账目一些关键性或比较敏感性的内容不予以公开，或者列入其他项，群众看不清、看不懂，这就引发了群众的猜测和疑问。总体上来说，农村经济得到了发展，但相应的财务正规化管理却跟不上，白条儿、假票据入账、审批手续随意等现象比较普遍，致使财务管理不透明，村务不公开。在监督方面，有些村民监督意识薄弱，不想监督；有些碍于人情，不愿监督；有些害怕受到打击报复，不敢监督。同时由于很多村民匮乏法律、会计知识等，对村里事务难以进行有效监督。

二是法律缺位导致打击“村官”职务犯罪困难重重。尽管全国人大已经出台了《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，弥补了《刑法》修订后对村民委员会等基层组织人员的职务犯罪难以追究刑事责任的空当，但在实践中仍存在操作性问题。加之“村官”在很多领域行使职权没有法律规定，出现了法律缺位，而职务犯罪往往发生在那些没有法律规定的灰色地带，使法律难以有力打击。同时，“村官”职务犯罪往往具有双重性，既有属检察机关侦查的犯罪行为，又有公安机关侦查的犯罪行为，最终导致很多案件管辖不明或者互相推诿。有些刑事案件甚至直接由纪检监察部门以党纪政纪处理取代刑事处理,大事化小，小事化了,在群众中影响恶劣。

三是“贿选”破坏村民自治组织的生态环境。村官职务犯罪是由权力来源的混乱无序、无制约的权力结构等不健全的基层民主建设所引发的。目前影响基层民主政治建设的主要问题是贿选。村级选举中的贿选通常表现为请客吃饭等，直接影响了我国基层民主建设。目前，有关文件对“贿选”进行了界定，认为“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。”但实践中对贿选取证十分困难，有的贿选是提前许愿、事后进行，有的是打个电话了事，难以抓到真凭实据，还有的只是吃吃喝喝，难以界定为是贿选还是人情往来。除此以外，由于村里党支部和村委会之间也可能发生重大分歧，造成基层政治不和谐。有些“村官”私自出租、低价出租农村集体土地，谋取私利。

四是村务不公开造成私吞村集体财产严重。在群众举报中，绝大多数的举报都是“村官”的经济问题，反映村官对村务管理进行暗箱操作，私吞侵害集体财产。侵吞集体财产的举报主要表现在以下几个领域：第一，新农村建设中改造工程发包过程不透明，通过自主确定承包公司进行索贿受贿。有80%的举报均提到了“村官”在工程发包过程中不透明，不履行招投标程序，自主决定工程承包事宜，从中收受贿赂的问题。第二，“村官”对农村集体种植的粮食直补资金不入账，私设“小金库”进行合伙贪污。如某村民张某等五人反映，在近五年的时间内，国家发放给该村集体种植的粮食直补资金共计25783元没有入账，被该村党支部书记、统计员、村民理财小组成员3人私分。

三、遏制举报“村官”职务犯罪的主要途径

举报“村官”职务犯罪高发不下，给我们了解掌握和有效打击“村官”职务犯罪提供了信息资源，同时也提醒我们，“村官”的任用机制，控制“村官”滥用权力体系的建设至关重要。

（一）完善打击和预防“村官”职务犯罪的相关立法。实践中“村官”职务犯罪表明，很多行为缺乏法律规制，导致“村官”的有些犯罪行为缺乏责任追究。如新刑法与刑事诉讼法对检察机关和公安机关侦查案件管辖范围调整后，对于“村官”不具有“其他依照法律从事公务的人员”身份的，在处置本村事务中收受他人好处或者侵吞集体财产，又因农村基层组织不属于公司、企业或者其他单位，既不能认定为受贿罪，又不能认定为职务侵占罪，处于刑法没有管辖的境地。又如在土地征收补偿款的发放问题上，立法上没有确定农民集体组织留存和发放给农民个人的比例，只是规定留存与发放的比例应由村民大会通过民主决议最终确定，实践中村民大会作用有限，农民的诉求容易被忽视，同时滋生“村官”腐败。对于这些问题，应该抓紧通过立法加以规制和完善。

（二）加强监督推进财务规范化建设。在村级财物管理中，违反财务制度的现象十分突出。我们必须加强村级财务规范化建设：第一，各镇经管人员应当对各村负起财务监管责任，合理设置账目，并审查原有财务制度是否适应生产发展变化，帮助各村建立健全财务制度，及时更新账目设置等。第二，推进村务公开力度，把财务公开作为村里的重大事项来抓。对村务公开事项、公开时间、工作程序、意见受理等项进行统一安排，确保村里财务公开不流于形式。同时，上级政府部门财务管理人员要认真审核帐目，保障村民查账审账的权利，坚持严格执行村级的财务审批，重大开支交村民大会讨论。

（三）细化和完善基层选举制度。根据《村民委员会组织法》规定，年满十八周岁的村民都有选举权和被选举权，依照法律被剥夺政治权利的人除外。可是在当前，有一些村的党支部书记和村主任由受到治安处罚，甚至由受过刑事处罚，被管制、拘役或判有徒刑的人当选，在当地群众中造成恶劣影响。对此，我们可以细化选举条件：对那些政治素质差的人，可以明确其恢复当选资格的时间界限；若不宜在治安处罚或刑期执行后很短时间内当选，要充分听取和尊重群众意见。建立和完善竞选、罢免制度，让村民充分行使选举权，真正让村民有权选出合格的为民谋福利的“村官”。同时，司法机关和地方党委应及时通报选举中的有关信息，特别是重点打击村级选举中涉黑涉恶势力，确保那些品行不良、依靠恶势力给群众造成心理压力的人不能当选为“村官”。

（四）充分尊重村民自治发挥民主监督作用。村民自治的核心是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。实践证明，一些村民自治搞得好的地方，往往都是村务、财务很公开透明，民主议事、民主监督、民主测评都得到充分履行。我国的国情是村民的民主意识十分薄弱，要从根本上消除“村官”职务犯罪，只有通过充分发挥村民自治才能实现。治理“村官”职务犯罪的根本方法不仅要加强监督，还要还权于民，令村民自治真正兑现，将“村官”的一切行为置于村民的监督之下。