对沅陵县规范性文件备案审查工作开展情况的调查与思考

陈治春

规范性文件备案审查工作是宪法赋予人大常委会一项重点职权，是促进政府依法行政的有效手段。如何卓有成效地开展规范性文件备案审查工作，更好地行使人大的职权，是摆在各级人大工作者面前亟待探讨的重要课题。笔者对沅陵县人大常委会规范性文件备案审查工作开展情况进行了调查研究，以作抛砖引玉，共同推进规范性文件备案审查工作。

一、开展基本情况

加强领导，健全机构，确保工作有序开展。《监督法》的颁布实施，对开展规范性文件备案审查工作，提出了具体要求。为了全面贯彻落实监督法，切实做好规范性文件备案审查工作，沅陵县人大常委会高度重视，多次召开主任会议进行专题研究，根据工作需要，成立了专门工作机构--沅陵县人大常委会规范性文件备案审查办公室，确定由内务司法工委负责规范性文件备案审查的日常工作。目前，该县由县编办确定编制1人，正在选调之中。2014年内务司法工作委员会争取列入财政预算的3万元，大机关没有给予专款专用，只给规范性文件备案审查办公室1万元工作经费。

完善制度，明确职责，确保工作有章可循。2008年5月29日该县第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《沅陵县人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，为该县开展规范性文件备案审查工作提供了制度保障。2014年4月30日该县第十六届人民代表大会常务委员会第十一次会议进行了修订。根据《规定》的要求，他们还制订了相关工作制度、工作流程，进一步完善了规范性文件的接收、登记、分送、存档和审查的具体工作流程，使规范性文件备案审查工作有章可循。二是加强教育培训，提高工作水平。规范性文件备案审查工作办法出台以后，他们还采取多种方式，对“一府两院”负责备案审查工作人员进行了业务知识培训，组织他们认真学习，并详细讲解我县规范性文件备案审查暂行办法的具体内容和工作要求，提高了他们思想认识，增强了工作主动性和责任心。三是严格工作要求，确保工作质量。对于备案审查每一项工作，都严格要求，力求做好做实。对报送备案的规范性文件，要求在规定时间内完成各项审查程序，确保了备案审查工作效率和质量。

积极履职，强化监督，确保工作取得实效。至今为止，该县共受理县人民政府报送备案的规范性文件25件，对这些符合备案要求的规范性文件进行了登记、分送审查和归档。目前，已有24件审查完毕，还有1件正在审查之中。经审查，发现问题文件2件，如以《沅陵县招标投标管理实施细则》为例，通过审查发现：实施细则没有引用《中华人民共和国反不正当竞争法》；第19条第4款第三行“法律效力”提法不妥。因为中标通知书不是法律法规、规章，所以没有法律效力，只能对当事人有约束力；第21条第1款提法不妥：把县检察院列为县政府有关部门按行政职责分工，对招标投标活动进行监督管理。县检察院是法律监督机关，行使司法权，不是行政权；第21条第1款、第27条第（五）、（六）款中表述不完整。县人大常委会果断亮出“红牌”以沅人常规审〔2014〕第1号要求县政府重新修改。县政府高度重视，按要求进行了修改并向社会进行了重新公布。同时，该县向怀化市人大报送该会规范性文件4件。通过近一年来的努力工作，他们认为通过开展规范性文件备案审查工作，有效地规范了县政府抽象行政行为，进一步促进了依法行政，推动了政府向高效务实、公平公正、执法为民的法治政府、民本政府转变。

    由于我县规范性文件备案审查工作开展较早，工作深入扎实，湖南省人大网刊发了《沅陵人大“四机制”提质规范性文件备案审查》、《沅陵规范性文件备案审查敢咬真》。

二、工作中存在的问题

该县人大常委会开展规范性文件备案审查工作虽然起步较早，取得了一些经验和成绩，在实际的报备与审查过程中，也存在一些亟待解决的问题，集中体现在以下几个方面：

一是工作制度还有待进一步健全。一些工作制度和工作流程还不是很完善。如，是否将县政府会议纪要和县委、政府联合行文的文件纳入备案审查的范围，还存在着争议。但在实际工作中，一些涉及人民群众利益和本行政区域内的重大事项，都习惯于通过县政府会议纪要或县委、政府联合行文的形式体现，如不将这些文件纳入备案审查范筹，将在很大程度上影响规范性文件备案审查工作效果。

二是报备不及时的问题亟待解决。由于一些制文单位对规范文件备案审查的重要性和必要性缺乏足够的认识，在思想上不够重视，工作不积极主动，漏报、不及时报审现象常有发生。按照我县规范性文件备案查规定，规范性文件自发布之日起15日内报送人大常委会备案审查，大大超过了规定时间。实施规范性文件备案审查制度以来，还没有一个乡镇人大报备一份决议、决定。

三是报备不规范的现象还比较普遍。该县规范性文件备案审查规定，报送备案的规范性文件应包括备案报告、正式文本、起草说明等有关材料，一式5份报送县人大常委会进行备案审查。在审查中发现，大多数规范性文件起草说明不够具体，起草说明中往往只提供所依据的法律名称，没有注明制订文件所依据的具体法律条款；有的不是缺少正式文本，就缺少起草说明或备案报告；有的单位没有按规定报足5份数。这些问题的存在，给审查工作带来了困难。

四是审查质量还有待进一步提高。从规范性文件备案审查工作情况来看，该县规范性文件备案审查工作效果不是很理想。被动审查做得多、主动审查做得少，基本停留在“不告不理”的被动审查模式；审查把关不是很严格，一些规范性文件实施后，在执行上力度不够，有规定但执行不到位的现象仍然存在。

三、几点意见

进一步提高认识，增强责任,推动规范性文件备案审查工作全面开展。规范性文件备案审查工作是监督法规定的人大常委会经常性监督形式之一，是监督和促进政府依法行政、建设法治政府的有效途径。人大常委会应加强对规范性文件备案审查工作的重视与领导，加强规范性文件备审查工作制度的宣传落实工作责任。县政府要高度重视，保障备案审查工作经费，为工作的正常开展提供保障，确保规范性文件备案审查工作全面、有效开展。

进一步完善制度，规范程序，促进规范性文件备案审查工作步入法制化轨道。

县政府要明确承担备案审查工作机构，规范工作程序，严格把好政府及部门文件制订关，切实履行规范性文件的报备职责，严格按照《沅陵县人大常委会规范性文件备案审查规定》的规定，做到应报尽报。要根据备案审查工作中遇到的新情况、新问题，积极加强调查研究，为县人大常委会进一步健全和完善备案审查工作制度，理顺工作机制，启动部门文件备案审查，发挥参谋助手作用，促进规范性文件备案审查工作制度化、规范化、法制化。

进一步强化措施，严格审查，充分发挥规范性文件备案审查作用。

县人民政府要积极履行职责，严格按照县规范性文件备案审查规定的规定，在规范性文件颁布后，及时向县人大常委会进行报备；人大内司工委统一受理后，按照“统一受理，分工负责”的规定，做好文件报备登记、文件分送、归档等工作；人大各工委按职责分工，认真履行职责，对规范性文件进行严格的审查，写出详细具体的审查意见，切实把好审查关，充分发挥备案审查工作在维护社会主义法制统一、保障人民群众利益、促进依法行政上的作用。

进一步加强学习，积极探索，不断提高规范性文件备案审查工作质量。

规范性文件备案审查工作涉及面广，任务繁重，是一项政策性、法律性、专业性很强的工作。因此，备案审查工作人员要不断加强学习，积极探索，总结经验，提高自身政治素质、法律知识和业务水平，努力提高规范性文件备案审查工作质量。