充分发挥代表职能   有效实现科学立法

王新林

民族立法权是宪法和法律赋予民族自治地方人大及其常委会的一项重要职权，民族立法是我国社会主义法律体系的重要组成部分。同时，我们也应该看到，立法工作也是法治的前提、基础，只有制定了法律，才谈得上执法、司法、守法；立法质量的高低，直接决定了执法、司法和守法的社会效益。只有对立法质量高的法律严格实施、认真遵守才会产生预期的社会效益，相反，对质量低的法律，越实施越有可能损害人民群众的利益，破坏社会秩序。党的十八大报告中，就将科学立法放在了全面推进依法治国的重要位置。用好、用活、用足立法权，不断提高人大民族立法质量，促进民族地区经济、政治和社会各项事业全面协调可持续发展已成为摆在民族自治地区人大常委会面前的一道重要课题。在这样的前提和背景下，充分发挥人大代表在民族立法工作中的作用，积极推进科学立法、民主立法，提高立法质量，保证人民当家作主，也成为了我们的必然之选。

一、深刻理解人大代表参与民族立法工作的重要意义。

诚如法国政治理论家卢梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上的，也不是刻在铜表上的，而是铭刻在公民的内心里。”然而，我们必须清醒的认识到，社会公众对法律的认可程度是与立法过程中公众参与程度成正比的，立法过程的悄无声息必将导致执法过程中法的社会认可程度的低下，只有充分保证立法过程中的公众参与才是让人们体会法之公正的一条最直接也是最有效的路，从某种意义上讲，公众参与不仅是决策民主化的体现，更是法律社会化的过程，只有保证了这些，才能使立法过程成为公众认同法律规范、增进法律实效、形成法律信仰的过程，成为培育公民精神和公民身份的过程，成为实现程序正义的过程，成为达成法治国家的过程。

而人大代表作为国家权力机关的组成人员，承担的是党和政府联系服务广大群众的桥梁纽带作用，一边连着党和政府，一边连着人民群众，是人大工作的主体，也是做好全面推进依法治国的实践者和参与者。人大及其常委会只有做好代表工作，为代表依法履职提供必要的服务保障，当好代表依法履职的坚强“靠山”，充分发挥代表作用，才能充分提高民族立法工作的民众参与程度，才能切实发挥好在依法治国中的作用；只有发挥好人大代表联系选民和群众紧密的优势，深入广泛了解民情、反映民意、集中民智、关注民生，将人民群众的要求和愿望以及社会中的热点、难点问题及时反馈，使民族立法工作得民心、有民助，才能保证科学立法、严格执法、公正司法、全民守法能够充分实现。

二、清醒认识人大代表参与民族立法工作存在的问题。

从目前人大代表参与立法的现状来看，人大代表在立法工作中的作用发挥得仍然不够理想，主要是受制于人大代表参与民族立法工作的制度仍需要进一步完善，人大代表参与立法活动的广度、深度有待进一步拓展，向人大代表公开立法信息有待加强。

首先，人大代表列席常委会会议的效果不够理想。邀请人大代表列席常委会会议，审议列入会议的议题，这是发挥人大代表作用的有效途径。但是在实际操作中列席会议的人大代表通常是临时确定的，针对性不强，随机性过高。被邀请的县人大代表临时参与会议，或者不了解、不熟悉会议审议的议题，或者来不及事先进行调查研究，难以针对立法项目提出高质量、有针对性的意见和建议。而且立法草案的通过，往往需要多次经过常委会审议，而列席会议的县人大代表因其随机性，可能只能参加其中的一次审议，很难全程参与其中，无法对审议情况和立法背景有全面的了解，提出的意见建议往往是重复的，质量也不高。

其次，人大代表参与立法工作的形式和途径有待拓展。在立法计划和立法草案的征求意见过程中，人大常委会一般都是通过发放征求意见稿征求人大代表意见、召开座谈会、邀请部分人大代表参与立法调研活动，来收集、听取人大代表的意见建议，但是由于一些客观因素的影响，代表作用较难有效发挥。一是人大代表大多不是法律专业背景，法律知识比较欠缺，难以提出有针对性的意见建议；二是人大代表多为兼职代表，他们在本职工作之余很少有专门时间和精力参与到立法程序中，参与地方立法的积极性也有待提高。

再次，立法方面的信息对人大代表公开不够。人大常委会对立法方面的信息和有关资料公开不够，在征求代表意见时，一般只就法规草案全文听取意见，征求意见的针对性不强。代表需要花费大量的时间和精力去研究法规草案全文，查找有关资料，导致代表参与立法的成本过高，影响参与立法的积极性。

三、积极探索人大代表参与民族立法工作的方式方法。

一是鼓励立法议案的提请，让人大代表成为立法程序的启动者。引导人大代表在人代大会会议期间积极向各选区选民公开征集立法项目，依法提出立法议案，条件成熟的确定为大会议案，从而进入县人大常委会的立法计划和立法工作安排，让人大代表成为立法程序的启动者，改变了过往立法项目大都由政府行政部门提出的传统做法。同时，实行立法预告和立项论证制度，通过人大代表向民众公开立法项目规划和计划草案征求意见，这使公众依托人大代表的作用，从制定立法规划和立法计划阶段时就开始参与立法活动。把民主立法延伸到立法源头，有效解决“立什么法得民心”这一带有根本性的问题，夯实科学立法的群众基础。

二是拓展意见征求的渠道，让人大代表成为立法工作的参与者。为充分发挥人大代表在民族立法中的作用，要主动听取人大代表的意见建议，拓宽代表参与立法的渠道。首先，要以书面形式征求人大代表对立法计划项目和立法草案的意见建议，保证立法工作的正确价值导向；其次，邀请人大代表参加有关立法调研活动，保证代表充分了解立法背景和存在的困难；再者，邀请人大代表列席常委会会议，审议列入会议的立法相关议题，听取代表提出意见建议，完善立法内容；最后，要利用“县人大常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系选民” 活动的契机，最大范围的征集民众对法规案的意见建议，对提出合理意见建议，尽可能地吸收采纳到法规中，提高民众对立法工作的认同感和参与度。

三是扩大人代会审议法规范围，让人大代表成为立法质量的把关者。由于立法法对地方人大与常委会的立法权限没有明确规定，实践中对“本行政区域内特别重大事项”难以界定，以致地方人代会的立法数量大都不多，使得人代会的立法职权多形同虚设。为进一步发挥人代会的立法职能，应有步骤地将事关本地经济社会发展大局、关系人民群众切身利益的法规草案，纳入人代大会审议范围，让人大代表成为立法质量的把关者，最大程度的在依法治国、依法治县的进程中发挥积极作用。（作者系麻阳苗族自治县人大常委会副主任）