县乡人大履职的困境与对策

辰溪县人大常委会研究室主任  刘建明

    党的十八届三中、四中全会指出，要推动人民代表大会制度与时俱进，充分发挥人大在推进全面依法治国中的作用。最近，全国人大又作出了《关于进一步加强和改进县乡人大工作和建设的意见》。为更好地落实中央精神和意见，推进县乡人大工作创新发展，近期，笔者进行了广泛走访，深入调研，并就如何破解县乡人大履职现状、存在的困难以及如何破解困境进行了思考。

一、基本情况

辰溪辖有乡镇30个，有乡镇人大代表1557名，县人大代表232名，市人大代表38名（驻辰30名），省人大代表3名，现有常委会组成人员26人。县人大常委会设有办事机构六委二室，即：办公室、研究室、财经工委、教工委、联工委、内司工委、农工委、城环工委。现有机关干部职工共73人，其中：在职39人，退休老干34人。 

近年来，我们在县委的坚强领导、省市人大的精心指导下，围绕“一化四建”发展战略，按照“维护核心、服务中心、紧贴民心、凝聚人心、彰显公心”的“五心”要求，与时俱进，开拓创新，工作届届有进步，年年有创新，特别是在围绕中心、服务大局、促进发展上有新作为，在强化监督、大力支持、维护公正上有新成效，在服务代表、夯实基础、改善民生上有新举措，在健全制度、完善自身、规范履职上有新加强。发挥了地方国家权力机关职能作用。

二、县乡人大建设存在的主要问题：

（一）履职行权有“三难”。一是“三重一大”决定权行使有困难。过来县级人大及其常委会在行使重大事项决定权方面，对涉及全县经济社会长远发展的“三重一大”（重大项目、重点工作、重要情况和大额资金）知情不够、决定乏力。除了人代会期间6个常规性的工作报告决议和一少部分“三重一大”事项（含政府贷款决议）主动提请人大及其常委会批准决定外，大多数涉及发展、改革和稳定的“三重一大”事项只有常委会主任或党组副书记（副主任）被邀列席县委、政府会议知晓情况，一些临时新增的大项目在开工建设、大额资金在投放使用后，才向人大常委会其他组成人员通报，主动沟通不够，重大事项实施的随意性过大，决策前听取民意特别是听取人大常委会的意见方面还较欠缺。这种现状造成了人大及其常委会在重大事项决定权的行使上难以到位。二是对“两院”刚性监督具体操作难。监督法实施以来，各级人大对“两院”的监督方式大多仅限于听取单项（专项工作）报告，人大的法律监督也仅限于规范性文件备案审查，对“两院”的个案监督不能实施，类案监督又不善运用，人大常委会对“两院”的工作监督如何实施？无所适从。从我县乃至全市近年来对“一府两院”的监督实践来看，听取专项报告是运用较多的方式，但对“两院”工作的评议几乎没有涉及，这既有法律上的“雷区”和体制上“禁区”，导致各级人大工作中出现“盲区”。即使在省人大常委会2008年修订的监督条例中，仅对“两院”报告工作和整改汇报的时限、程序作了一般性规定，对整改和再次整改结果不满意如何处置，缺乏约束性条款，导致目前地方各级人大在对“两院”整改结果不满意的处理上，缺乏强有力、可操作的硬办法，一般采取责成整改整改再整改，最后碍于情面不得不勉强过关，出现“虎头蛇尾”、“有始无终”的疲软监督，在一定程度上影响了司法公正。三是重大人事先免后任执行难。根据有关法律法规、组织规定和各级人大常委会人事任免办法要求，对于任职和免职人员，在人大常委会未任免前均不得提前到岗到职，但在目前干部调整任用中，都普遍存在重任轻免，先离岗到职，再走免职程序，且辞职报告也大都是工作人员代为宣读，未经人大任免的“副县长”、“局长”被新闻部门提前报道。现实操作与制度设计相去甚远，免职缺乏严肃性。

（二）自身建设有“三难”。据调查，目前制约县级人大及其常委会自身建设的困难和问题主要表现在三个方面：一是编制趋紧、机构不全。从各县市区人大常委会机构设置和人员力量来看，机构设置还不够完整，工作对接还不够顺畅。人员力量比较单薄，存在“一人委”现象，研究室机构设置明显滞后，即使有的地方设立了，但没有配足配强人员，严重制约了人大工作理论创新和实践发展。从我县人大常委会机构设置来看，2008年增设了研究室和城环工委两个委室，现有“六委两室”，还没设立预算工作委员会，财政预算决算工作专业性强、人员素质要求高，且相当重要，每年的细化预算和部门预算、决算、预算调整和下年度预算盘子，都需要进行大量的前期调查，受人员编制限制，这些年度必须搞的常规工作全由财经工委仅有的几人承担，人员力量明显不足，不同程度地影响了审查质量，加之省市都已成立预工委，对口衔接极不方便，另外，从目前全口径财政预决算审查监督的现实要求来看，极不相称。二是兼职委员过多，履职效果不明显。从我县最近三届人大常委会组成人员来看，十三届人大共有组成人员21人，其中兼职委员6人，占28%，十四届人大共有组成人员25人，兼职6人，占24%，2008年换届以来，县十五届人大共有组成人员27人，兼职委员11人，占40%，从上级要求来看，这与十八报告提出的逐步提高人大常委会专职委员的比例要求不相适应。从现实工作需要出发，委员是一种职务，履行的是监督职能，需要有足够的精力和时间开展调查研究，监督才能有的放矢，兼职委员往往受多种因素制约，部分兼职委员角色定位不准，把主要精力放在本职的“主业”上，对履行人大委员职责“副业”重视不够，难免影响人大监督权威。三是调研经费欠缺，准确履职难到位。人大常委会专职委员是一种职务，每年要开展大量的视察调研、评议调查、执法检查等，但多年来，县级人大常委会委员的依法履职缺乏必要的经费保障，法律上也没有具体明确，经费严重不足在一定程度上制约了委员执行职务。

（三）代表工作有“两难”。一是代表履职经费保障难。“代表法”第四章关于“代表执行职务的保障”从人身自由、时间、经费等三个层面作出了规定，但这些规定都过于笼统和模糊，代表活动经费没有没有明确的最低标准，“适当补贴“也无法操作，各级特别是县乡两级基层人大代表履职难以准确到位。就从我县近三届人大代表的经费保障来看，十三届（2002年-2007年），每位代表仅200-300元，十四届（2007年-2012年），每位代表500元，十五届（2012年至今），每位代表600-1000元。代表的履职调研经费保障水平太低，根本不能保障代表广泛深入地开展视察、专题调研和执法检查等相关监督活动。二是职务代表辞职难。调研发现:县级人大代表中的很多职务代表（因工作需要担任人大代表）入口顺畅，出口不畅现象较为普遍，这给县人大及其常委会议事监督带来极大不便。从2007年起，我县人大连续两届的换届选举，30个乡镇党委书记因工作需要均被县委组织提名推荐并成功选举为县人大代表，而在届中县乡人事调整时，相当一部分乡镇党委书记调入县直机关任职，五年下来，等到届末，部分乡镇职务代表均已调离，个别代表团团长建议人选难以确定，在一定程度上影响了县人代会的组织召开，如果从工作需要出发，要求这些“官员代表”主动辞去代表，现有法律依据不足，不推行职务代表辞职制度，人大工作又难以顺利开展，这种现象一直困扰着县级人大常委会。

（四）乡镇人大履职现状尴尬。尽管省人大对乡镇人大主席团、乡镇人大主席和副主席工作作出若干规定，但乡镇人大现实工作中的职能作用发挥还不够明显，人大主席履职现状尴尬。就我县30个乡镇人大而言，都设主席职务一人，没有配备副主席，按照分工，人大主席大都承担了党建、环境整治、综治维稳等工作，又要负责工作平台建设、代表活动开展，以及大量日常业务工作，人大主席“五个手指弹钢琴”的统筹协调能力亟待增强，普遍反映精力难以集中，对开展好“主业”心有余而力不足，在耕“责任田”和种“自留地”上难以平衡把握，乡镇人大工作被边缘化趋势比较明显，这与乡镇人大机构设置和人员力量不足不无关系。

三、推动县乡人大工作发展的几点建议

（一）完善机构设置，配足工作人员。一方面，应在县级人大的机构设置中，应统一设置研究室，增设预工委，结合当前人大工作任务和改革创新的重点，探索设立专门委员会，如财经委、内司委、联络委等，以适应当前加强全口径预算决算审查监督、推进代表联系群众工作平台建设和规范性文件备案审查工作的需要。要适当降低人大常委会兼职委员的人数比例，具体建议比例为兼职委员占全体组成人员的五分之一为宜。同时，就如何完善职务代表的退出机制，规范职务代表辞职程序，要出台规定或办法，便于规范统一，从而推动人大代表工作有序开展。第三，要强化乡镇人大机构建设，规范完善乡镇人大职能。按照全国人大关于进一步加强和改进县乡人大工作和建设的意见，对组织法及时进行修订，以便县乡人大更好落实。建议对1995年省八届人大十五次会议通过的“若干规定”予以修订完善，恢复并健全乡镇人大常设机构，配备乡镇人大专职副主席和兼职副主席。同时，应就人大主席职责定位和职能分工，作出明确规定，从制度层面规范人大主席职能，确保乡镇人大工作有专人干、有精力抓，从而推动乡镇人大工作规范发展。    

   （二）完善立法内容，强化决定权行使。重大事项决定权是人大职权的核心，职权能否准确行使到位，事关人大地位、人大权威、人大形象的树立。为此，建议上级人大按照全面深化改革若干重大问题的决定和推进全面依法治国决定要求，将讨论决定重大事项办法列入省人大立法计划，在深入调研的基础上，及时对办法进行修订完善，为县市人大常委会修订完善讨论决定重大事项提供规范，确保从制度层面向实践操作层面落实好“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”这一规定，特别是就重大事项决策前如何健全合法性审查机制出台相关规定，凡是涉及“三重一大”的重大事项，在作出决策和实施前，都应提前交人大常委会会议审查决定，要善于和敢于把对重大事项的决策主张通过人大常委会法定程序变为国家意志，转化全民共同意志和自觉行动，从而从法律层面保障党的重大事项的贯彻落实。使“党的主张通过人大程序转化为国家意志和人民的自觉行动”落到实处，促使各级党委真正树立起对人大重大事项决定权的切实尊重和自觉行动。

（三）完善监督内容，推进法治建设。建议加强立法调研工作，对《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》第十九条内容修订完善，对“一府两院”专项工作报告和整改结果不满意的，责成继续整改的次数要有明确量化，若果超过这个底量，人大常委会就可启动其他刚性监督方式，建议补充可操作性条款，进一步强化人大对“两院”的监督，维护社会公平正义，加快依法治县进程的推进。

（四）强化经费保障，促进依法履职。建议将人大代表的履职调研经费和常委会组成人员的调研经费作出最低限额的明确规定，并纳入财政预算。为代表依法执行职务提供必要的物质保障。