监督“监督”

——对公民有序参与人大工作的探索与思考

汪登高

    公民有序参与人大工作，其概念和内涵目前尚无定论，法律上也没有作明确规定，大多数的表述仍是侧重于保障与扩大公民的知情权、管理国家事务的参与权，这当然无可非议。其实，公民有序参与人大工作，更不能忽视的是公民的监督权。只有将公民的知情权、参与权、监督权三者有机统一，才能从真正意义上实现公民对人大工作的有序参与。

    思考一：公民有序参与人大工作具有法理和现实的必然性

第一，公民有序参与人大工作是宪法赋予公民一项神圣权利。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现人民当作主的载体，坚持和完善人民代表大会制度，推进社会主义民主政治，扩大公民的有序政治参与，其中自然包括公民对人大工作的有序参与。因此，实现公民有序参与人大工作，是宪法赋予每位公民的神圣权利。

第二，公民有序参与人大工作是完善人大工作的重要内容。全国和地方各级人大都是由民主选举产生、代表人民行使国家权力的，要对人民负责，受人民监督。人大及其常委会既是权力机关，也是代表机关和工作机关，代民行权，为民谋利。依法实现好、维护好、发展好群众利益，是人大及其常委会义不容辞的责任。在新的历史时期，人民群众对人大工作期望和要求越来越高，要不断提高人大工作的公开化水平，增加工作透明度，使人大及其常委会的各项工作置于广大人民群众的监督之下。县级人大工作的主要内容就是依法履行重大事项决定权、选举任免权和监督权，任何一项工作都无法避免有公民参与其中。重大事项的决定事关人民群众的切身利益，群众普遍高度关注，一定会不同程度地有所参与；选举任免中有一项公示程序，主动接受公民监督；对“一府两院”的监督，如执法检查、听取工作报告、专项工作评议等工作，公民都会有参与。因此，拓展公民有序参与人大工作的途径、完善公民有序参与人大工作的方式是不断完善人大工作，监督人大工作，进而提高人大工作效率的重要内容。

第三，公民有序参与人大工作是强化人大代表联系群众的必然要求。人大代表实行的是兼职制度，代表平时的本职工作和社会活动都比较多，现行法律对人大代表如何密切联系人民群众仅作了原则性规定，选民和原选举单位对代表联系人民群众也缺乏有效的保障和监督机制，出现个别代表联系人民群众不够主动、对社会热点问题不够关注、对人民群众的需求不够了解、所提的议案、建议质量不够高等问题。公民有序参与人大工作，将在很大程度上对代表依法执行职务，关注民生，集中民智，反映民意进行有效监督，可以使人大代表与人民群众的联系更加规范有序，可以使党的路线、方针、政策以更信服的方式传递给社会，也可以使党和政府更大程度地倾听人民群众的愿望和诉求，从而更好地解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

    思考二：公民有序参与人大工作的有效途径和形式

第一，实现公民有序参与和民主法治的有效衔接。人大工作，简言之，是把党委的意图通过国家权力机关转变成人民的意志。那么，实现人民有序参与人大工作，最重要的是实现人民当家作主，其终极目的就是人民通过人民代表大会行使国家权力，通过其他途径和形式管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，实现人民当家作主。国家的一切权力来源于人民的授予，国家权力尊重和保障公民的权力与自由，人民能自主、平等地参与国家权力的运转和公共政策的形成、出台和逐步完善，从而使人民能够共享社会发展的成果，人民能对国家权力进行有效地监督和控制，人民是一切国家权力的最终拥有者，国家权力为人民服务，依照人民意志行使，接受人民监督。

第二，不断增强公民参与人大工作的意识。要引导广大群众，充分认识我国社会主义制度的本质是人民当家做主，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，努力提高主人翁意识，增强有序参与人大工作的积极性、主动性。要进一步推进人大工作的公开化，增强透明度，使权力机关行使职权的过程和结果最大限度地公之于众，接受群众监督。要善于发挥宣传媒体的作用，为公民有序参与人大工作营造良好的舆论氛围。要积极发挥乡镇人大的作用，进一步激发公民有序参与人大工作的热情。

第三，扩大公民有序参与人大工作的有益探索。多年来，会同县人大常委会对不断改进和加强扩大公民有序参与人大工作进行了一系列的探索，取得了新进展。一是注重吸收公民参与执法检查工作。近年来，县人大常委会坚持将执法检查计划向社会公开，征求群众意见；县人大常委会在执法检查中，通过座谈走访、发放调查问卷等形式，广泛征求群众对执法部门的批评、意见和呼声，推动了法律法规的实施，保障了人民群众的根本利益。尤其是2014年，县人大常委组织开展的《渔业法》执法检查，从议题的提出、方案的制定、执法检查组的视察、审议意见的形成到整改落实的参与，都有人民群众的积极参与，是一次深入人心的执法检查。二是吸收公民参与对政府部门的工作评议。近年来，县人大常委会普遍开展了这项工作，取得良好实效。在评议中，特别注重吸收公民参与，倾听人民群众对被评议机关工作的意见和建议，增强了评议工作的针对性和实效性。2014年，在对县民政局和县经管局开展专项工作评中，有9名公民全程参与，取得了良好的社会效益。三是邀请公民旁听人民代表大会和人大常委会会议。县人大常委会多年来坚持实行公民旁听制度，同时注重对旁听公民所提意见建议的整理和交办。如2014年共有公民37人次旁听了县人民代表大会和人大常委会会议，收到书面意见9件，均得到及时办理。实践证明，公民旁听人民代表大会和人大常委会会议是人大常委会拓宽联系群众渠道的有效制度，有利于密切常委会与人民群众的联系，也有利于人民群众对人大工作的监督。四是加强信访工作，认真处理群众来信来访。群众来信来访，是人大联系群众、倾听群众呼声的重要渠道。要畅通公民信访的渠道，及时了解公民的意见、建议和要求，使公民合理、合法的意见在人大及其常委会履职过程中得到充分的体现。要不断完善信访制度，规范办理程序，提高办理信访件的质量，切实维护人民群众的根本利益。五是注重在讨论决定重大事项和人事任免中，扩大公民有序参与。重大事项关系本行政区域的长远发展和人民群众的根本利益。因此，人大及其常委会在审议重大事项、作出重要决定之前，可探索实行事前公告制度，通过传媒使公民了解重大事项的内容，并使其能够通过各种渠道反映自己的意见，提高决策的科学化、民主化水平。人大及其常委会在行使选举任免权时，一方面，要善于发挥代表和常委会组成人员中党员的先锋模范作用，带头实现党委在重要人事任免中的决策意图，相信和尊重党委的提名和组织部门的考核。另一方面，还可以通过实行任前公示等措施，认真听取广大人民群众的意见和建议，一旦发现影响任职条件的问题时，要及时沟通，并经过党内程序进行核实和澄清，真正做到知人善任，为党和人民把好用人关。六是加强人大代表联系群众工作室的建立，密切代表与人民群众的联系。通过人大代表来反映自身意愿，是公民间接参与人大工作的一个重要的、经常化的渠道。为此，必须建立健全代表联系选民制度，逐步建立代表履职的约束激励机制。通过代表联系选民日、代表联系选民周、代表向选民述职等活动，加强了代表与人民群众的沟通与联系，激发了公民参与人大工作的热情。同时，也增强了代表履行职责的责任感和使命感。2015年，县人大常委会在全县25个乡建立起人大代表联系群众工作室，为人大代表执行职务提供了新的平台。

思考三：公民有序参与人大工作所面临的问题和困难

第一，对政策的宣传不够到位，直接影响公民有序参与人大工作的积极性和主动性。各级人大和政府部门，以及宣传媒体对“公民有序政治参与”的宣传力度明显不够，不少公民对“有序政治参与”根本不了解或只是有所了解，根本说不上“参与”。就是有所参与，也是被动参与。就代表选举工作来说，还有相当数量的公民在民主选举活动中消极参加、被动应付、草率投票，选谁当代表都无所谓，且大部分选民在外务工，不可能直接参加选举，而是以委托投票的方式完成一次次人大代表选举活动，选了谁都不知道，更不用说去监督自己选出的代表。

第二，公民有序参与人大工作缺乏制度化规范。目前，大多数公民有序参与人大工作的内容、主体、利益诉求和表达常常是按各级党委、人大常委会和政府的意愿选择性确定，缺乏制度化规范。同时，法律所赋予公民的知情权、参与权和监督权也未能充分体现。

第三，公民有序参与人大工作，人大代表作用发挥不明显。近年来，随着人大代表素质的不断提高，代表履职的积极性也越来越高。但在现实中，许多代表与选区选民的联系较少，在体察民情、了解民意、为民代言等方面做得不够，行使自己参与政治的权利意识不强，存在不少“名誉代表”、“举手代表”。