财政预算监督的难点与对策

沅陵县人大财经工委

财政预算是指政府及其财政部门对本行政区域的一个年度的财政收支情况进行总的计划和安排方案，其是在前一年收支执行情况的基础上编制，并经本级人大批准之后才能执行的，因而具有连续性和法律约束性。财政预算监督是指人大及其常委会对已批准的财政预算全年执行情况进行监督。我国人大预算审查监督工作包括两个大的方面：一个是对预算收入的审查监督，另一个是对预算支出的审查监督。收入方面，主要是看收入预算安排是否合理、合法、真实，安排多了，还是安排少了，有不有空转等虚假问题，是不是做到了应收尽收。支出方面，主要是看支出预算安排是否合法、合理、有效，是不是贯彻了“一要吃饭、二要建设”的原则。从财政运转活动的整体过程来看，人大要监督其预算、执行、决算三个环节。即预算要经人民代表大会批准，执行要由人大常委会监督，决算要由人大常委会审查和批准。鉴于我国目前的体制，人大对财政预算监督还存在一定的难度，其主要表现在：

一、预算审查时间仓促

按《预算法》规定，财政部门在人大会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人大专门委员会进行初步审查，但执行中有两个方面仓促，首先是财政部门无法拿出真正意义上的预算草案（即由本级各部门预算组成的预算，还应包括上解上级、上级下拨、下级上交、拨补下级的收入及支出），财政部门在时间上和内容上都无法达到这样的要求；其次，即使财政部门拿出了这样的草案，人大专门委员会在一个月时间里审查这么多内容，时间仓促，从目前各级人大尤其是地方人大配备的人员来看，无法做到真正意义上的审查。

二、人大对预算执行的监督乏力，再之与审计监督双轨并行，互相脱节

《预算法》规定，人大常委会监督预算执行，由于人大机构设置、人员配备上的制约，这法定的监督难以到位，再加之预算缺乏必要的透明度，预算编制缺乏规范的分配原则，随意性较大，在预算执行过程中也存在一定的随意性，使得同时不得不进行预算调整。而国家审计机关按《审计法》规定将预算执行审计作为重中之重，其审计结果却因管理体制的规定，要先向政府报告，再由政府向人大常委会报告，这个监督严格来说是政府自己监督自己，它不能代替人大监督。

三、决算审查形同虚设

预算执行的结果是决算，对决算进行审查批准是一个周期内财政运行的最后一环，它可以反证预算的准确性、有效性。我国《预算法》设计的是人大常委会审查批准决算，这设计是合理的。但目前执行中存在缺陷：地方财政在每年终了后数个月都无法提交决算草案给人大，理由是要上级财政批复，而上级财政批复这一实际需要的程序在《预算法》中未见规定，同时《预算法》又未规定将决算草案提交给人大常委会的时间，致使人大常委会开会时，专门委员会匆忙提出审查报告、常委们只得表决同意的事成为习惯。法定程序不清晰，必要程序无法定，使人大常委会的决算审查几成虚设，此环一松，预算这一最重要的环节也无法硬起来。

解决上述问题的有效办法，就是改革预算制度，重新界定预算管理职能，规范预算管理运行程序，采用先进的技术手段，真正把部门预算、综合预算、零基预算、早编细编预算落到实处，建立起与社会主义市场经济相适应的预算管理体系，实现预算管理公平、透明、规范、高效，切实增强财政宏观调控能力，优化政府财力资源配置，提高财政资金使用效益。改革预算制度，加强预算监督的基本原则是：所有政府收支都要纳入预算，先有预算，后有支出，严格按批准的预算支出。最终实现：政府编制预算，人大批准预算，财政部门按预算管理监督，预算单位按预算支出，审计部门按预算审计，人大按预算监督和批准决算。

第一，要牢固树立公共财政的理念。建立公共财政是我国财政改革的目标。要建立公共财政，必须把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。财政支出要真正从一般性竞争领域退出来，进一步加大对“三农”、社保、教育、科学、文化、卫生等方面的支出比重，逐步解决财政支出缺位和越位的问题。

第二，要进一步加强预算编制工作。预算编制是预算管理的龙头。预算编准了，编细了，预算的审批、执行和监督工作也就好做了。财政部门要把预算编制作为整个财政工作的重点，切实做好相关的基础性工作，完善预算支出标准，摸清各单位底数，加强预算基础信息管理，规范项目支出效益。

第三，提早预算编制时间，实行标准周期预算。一是本级代表人大召开的30日前，财政部门要向人大财经委提交本级预算草案主要内容及相关材料；二是代表大会举行的10日前，政府要向代表大会提出预算草案，包括部门预算收支汇总表。要满足上面两个时间的规定，政府编制预算预案的时间就必须大大提前。比如，1月初召开代表大会，政府就要在上年12月初向人大提交预算草案。由于预算编制要经过两上两下，时间跨度较长，这样，预算草案至少在上半年就要开始进行。

第四，要严格执行预算。预算草案由政府提出，经人大审查批准，具有法律效力。可以说，预算就是法律，执行预算就是执行法律，违反预算就是违反法律。强调预算的法律属性，目的是要明确预算是一件十分严肃的财政行为，一定要牢固树立预算法制观念。财政以及各部门和单位都必须严格执行好人大审查批准的预算，不能擅自出台增支减收政策，严格控制预算追加。部门预算确需调整的，必须依法依程序办理。今后，部门预算发生较大调整，有关部门应当及时向省人大常委会预算工作委员会说明情况，财政部门也要及时通报有关预算变更情况。

第五，要推进预算法制建设。前不久，全国人大常委会对审计法进行了较大的修改，进一步强化了对预算执行的审计监督。修改后的审计法增加了“审计工作报告应当重点反映预算执行的审计情况”，必要时，人大常委会可以对审计工作报告作出决议；政府应当向本级人大常委会报告审计查出问题的纠正情况和处理结果的内容。这样规定，不仅对审计工作，而且对财政以及各部门的预算执行都提出了新的更高的要求。全国人大还将修改预算法。省人大常委会将根据预算法、审计法修改的情况，及时制定、修改和完善有关地方性法规，更好地保证国家法律法规的全面实施。

第六，要增强预算审查监督的有效性。近几年来，各地人大积极探索预算审查监督工作的有效途径，积累了一些好的做法。如：广东省人大与财政支付系统联网，实行实时监控；浙江省人大对重点单位的部门预算进行专题审查，并要求对部门决算实行审签制度；湖北省人大要求审计部门将部门决算审计情况报人大备案；山西等省人大邀请财政、会计和审计方面的专家组成顾问组协助人大审查预算，等等。我省人大也将从实际出发，增强工作的实效性。财政、审计、监察、税务和国家金库等部门以及各部门预算单位，要依法履行职责，切实加大监督检查力度，相互配合，形成合力，确保人大批准的预算得到严格执行。

第七，要积极推行部门预算。长期以来，我国的预算是收入按类别、支出按功能编制的，而不是分部门、单位编制。各部门不是相对独立的预算编制主体。一个部门或单位需要的不同性质的经费，例如行政、教育、科技、基础建设等资金切成大块，由财政部门内部不同的职能机构管理，层层进行分配。各个部门及其下属单位都到财政部门要钱，各有各的渠道，有的多个渠道交叉要钱，财政部门在做预算时根本不知道一个部门到底能拿到多少钱，部门负责人也不知道本单位从财政部门能拿到多少钱。这种情况使得财政资源难以优化配置，财政部门以及用钱单位对财政资金难以统一管理、监督和控制。由于分配多渠道、多层次、层层留机构，造成了预算的随意性。