市五届人大及其常委会

五年工作综述(二)

吴俞贤

立良法促善治

用法治力量护航高质量发展

习近平总书记强调：“要加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。”“要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。”市五届人大常委会始终牢记习近平总书记的殷殷嘱托，制定实施《怀化市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，把坚持党的领导作为立法工作的硬规矩，对立法依据、立法原则、立法权限、立法程序立起硬杠杠，积极运用法治方式和法治力量促进发展、保障善治，让人民群众更多更好地分享地方立法“红利”。

这五年，随着一部部地方性法规的相继出台、全面实施，怀化的城市“脏乱差”状况得到很大改善，机动车停车难问题正在逐步解决，住宅物业管理服务正在逐渐规范，老百姓身边的公园绿地更多也更美，农村村庄规划和村民建房有序推进，农村人居环境大为改观，怀化的天更蓝、山更绿、水更清、空气更清新了……

以小切口立法打通治理堵点、消除群众痛点

良法，善治之前提。市五届人大常委会把“针对问题立法、立法解决问题”作为立法工作的重要准则，以小切口立法精准破解影响社会治理和民生改善的大问题，让人民有更多获得感、幸福感、安全感。

社会治理的堵点，就是地方立法的落点。

2017年9月29日，省十二届人大常委会第三十二次会议表决通过《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》。这是怀化获批行使地方立法权以来出台的第一部地方性法规，也正式开启了市五届人大常委会立良法、促善治的良好开端。该条例针对怀化城市“脏乱差”现状，坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，按照“小而精”的立法思路，对城市市容和环境卫生管理中职能不明、责任不清、执法无据等突出问题进行立法规范，强力助推全市卫生文明城市创建。2020年8月，新晃侗族自治县城、辰溪县城、芷江侗族自治县城、通道侗族自治县城被重新确认为国家卫生县城。

扬尘污染是一直困扰城市环境卫生管理的“老大难”问题。用法治力量守护好蓝天白云，不让怀化这座会呼吸的城市“蒙尘”，是怀化人民的共同心声，也是市五届人大常委会启动《怀化市扬尘污染防治条例》立法的根本目的。2020年11月，《怀化市扬尘污染防治条例》正式出台，从法制层面对防尘主体、防尘措施、监管执法作出明确规定，推动形成了源头防治、城乡共治、综合治理的生动局面。2021年1-10月，我市城区环境空气质量优良天数比例为97.7%，空气质量综合指数2.88，综合指数排名全省第3位。

 

2020年6月30日，市人大常委会办公室就《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》举行新闻发布会。

加强村庄规划和村民建房的管理，是建设美丽乡村、推进乡村振兴的一项重要基础性工作，尤其需要用立法来引领和保障。2020年6月，经过反复调研论证、审议修改，《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》在全省市州中第一个将习近平总书记关于农村乱占耕地建房问题整治工作重要批示精神融入地方性法规，率先将村庄规划编制与村民建房管理一体谋划、一体立法。条例实施以来，全市共审批通过农村建房许可5235宗，查处违法违建问题59宗，违建面积4405.28平方米；对违法乱占耕地建房立案7起，结案5起。

群众的关注点，就是立法的着力点。

公园是城市的绿肺，人民群众对城市公园数量少、公园规划用地被挤占挪用等问题的反映十分强烈。民有所呼，必有所应。2018年11月，市五届人大常委会制定出台《怀化市城市公园条例》，使我市城市公园的结构体系更加完善、功能更加合理、管养更加科学，推动怀化城市公园建设管理进入规范化、法制化新时期。截止目前，怀化城区岩门公园（一期）、湖天拥军公园（一期）先后竣工投用。

在2021年的怀化市立法民调中，规范机动车停车管理的呼声高居榜首。市五届人大常委会坚持从民情民意出发，作出了启动《怀化市机动车停车条例》立法的决定。2021年10月，《怀化市机动车停车条例》应声落地，对停车设施规划与建设、停车设施管理、停车行为规范、法律责任作出了明确规定，用法治方式、从源头上破解了停车难、停车乱难题。当年12月，又针对基层物业管理、高空抛物治理、小区消防管理、业主共有收入管理等群众普遍关注的热点难点问题，制定实施了《怀化市住宅物业管理若干规定》。

这一部部充满法治力量和温度的法规，生动诠释了立法为民的理念，充分彰显了为民履职的人大担当，构筑起依法治市的牢固基石，凝聚起建设现代化新怀化的法治力量。

在践行全过程人民民主中努力提升立法质效

把民意作为立法的重要标尺，通过“开门立法”倾听民意、集中民智，让立法获得最大公约数，是立法工作的本质要求，也是怀化市地方立法工作的重要特色。市五届人大常委会坚持立法为民理念，以多元化参与机制广纳民意，把全过程人民民主贯穿到立法工作的全部流程、每个环节，使每一项立法都能听到人民声音、反映人民意志、得到人民拥护。

“时间跨度最长，‘开门立法’最彻底，立法难度最大。”怀化市五届人大法制委主任委员、常委会法工委主任罗建国用三个“最”细数《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》的出炉过程。

2018年，市五届人大常委会启动立法程序，对村庄规划和村民建房进行前期立法调研评估，于2019年初正式列入立法计划，进入实质审议程序。2019年7月23日，市五届人大常委会第二十五次会议对条例草案进行一审。之后又用五个月的时间，通过召开座谈会、听证会和网络问计等方式，广泛听取社会各界意见建议，累计征集意见890多条，采纳意见390多条，从而为立法工作提供了牢固的社会民意基础。2019年12月27日，市五届人大常委会第二十九次会议对条例草案文本进行二审。2020年4月27日，市五届人大常委会第三十三次会议三审表决通过条例草案，提请省人大常委会会议审查批准。这部法规从立项、调研、起草、审议再到最后表决通过，前后历经三个年头，座谈讨论20多次，先后经过市人大常委会会议审议、省人大常委会会议审查等多个程序，反复讨论研究、修改完善，几易其稿，最终于2020年6月12日，获省十三届人大常委会第十八次会议批准。

这只是怀化在立法工作中践行全过程人民民主的一个缩影。

 

2018年7月5日，市人大常委会党组书记、常务副主任石希欣（左三）率市人大常委会调研组赴芷江侗族自治开展古村落保护条例立法调研。

回顾市五届人大常委会立法工作历程，出台的每一部地方法规都是这样“磨砺”而出，把坚持科学立法、民主立法、依法立法”的理念体现得淋漓尽致。

紧紧围绕市委中心工作，紧扣改革发展实际需要和人民群众普遍关心的热点、难点问题确定立法项目，优先选取与本市绿色发展、文明创建、城乡建设、社会治理相适应的立法项目，按照“突出怀化特色、体现怀化需求、服务怀化发展”的思路和要求，坚持小切口立法，有效设定规范内容，注重提高立法的可操作性，有几条就立几条，重质量不追求数量，不贪大求全，确保所立之法站得住、行得通、真管用。努力发挥地方立法对本地经济社会高质量发展的引领推动作用。

充分发挥人大在立法工作中的主导作用，建立完善提前介入、专班起草、“双组长制”等法规起草工作机制，市人大法制委和相关专门委员会提前介入立法过程，倒逼提升草案起草质量，同时最大程度防止部门利益法制化。

建立由立法工作者、部门负责人、人大代表、专家学者组成的人大立法专家库，深入开展研究，加强立法工作组织协调,提高立法决策效率；坚持新制定法规三审制度,提升常委会审议质量，避免议而不决、久拖不决。

与此同时，代表作用也得到进一步发挥。尊重人大代表和常委会、专委会组成人员的意见，探索建立常委会组成人员审议意见反馈机制，充分发挥他们在立法中的主体作用。

另外，建立立法项目公开征求意见、立法内容听取公众意见、重大利益调整论证等机制，不断完善立法座谈、听证、论证、评估、公布法规草案征求意见等工作制度，建立3个基层立法联系点，积极探索与院校合作，进一步扩大公民有序参与立法路径，通过多种渠道汇集民意、集中民智、反映民情，凝聚立法“最大公约数”。

 

2017年7月6日，《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》（草案·二审修改第一稿）立法听证会现场。

据不完全统计，在8部地方性法规立法过程中，市县两级人大常委会和有关专门委员会共召开立法调研听证座谈会500多场次，有14000多名社会各界人士参与立法过程。通过电视报刊和网络媒体向社会发布征求意见稿30多次，收集社会公众意见4000多条，研究吸收1300多条，立法文本先后共修改70多次。民意的汇集与交汇、碰撞与共鸣，夯实筑牢了条例的民本基础，经过省人大常委会会议审议通过的8部条例文本堪称完美，均获得满票通过。

把有效准确实施作为地方立法的生命线

法律法规的生命力在于实施。

五年来，市五届人大常委会始终把抓好地方法规实施作为立法工作的生命线、作为推进依法治市的重要抓手，综合运用举行新闻发布会、多种媒体开办专栏、纳入全市普法学法考法内容等方式强化宣传教育，推动地方法规家喻户晓、入心入脑。尤其是在法规实施一年后，及时组织开展执法检查或专题调研，建立问题清单，用真交办、严督办的方式实现“法规牙齿的有力咬合”。

2019年，在首部地方性法规《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》施行两年后，市五届人大常委会决定对条例的贯彻实施情况开展了执法检查。5月底，4个暗访小组就条例的贯彻实施情况深入13个县市区进行暗访，暗访发现146个问题现场，污水横流、垃圾遍地、乱象丛生是这些问题现场的共同特征。6月14日召开的执法检查动员大会上，石希欣要求把“人大代表怎么看、群众反应怎么样、社会效果怎么样、实际情况怎么样”作为执法检查的重要评判标准，把情况摸清楚、把问题找准确、把责任追到底，真正让法律法规成为不可碰触的“高压线”。7月22日，市五届人大常委会第二十五次会议指出了贯彻实施条例过程中的6个突出问题，提出了5条审议意见。12月27日召开的市五届人大常委会第二十九次会议上，市人民政府报告了审议意见的办理情况，执法检查发现的问题清单80%以上得到解决。

 

2019年12月11日，怀化市人大常委会举行媒体通报会，就《怀化市传统村落保护条例》(以下简称《条例》)进行解读。

为推动习近平总书记关于做好耕地保护工作和推进农村乱占耕地建房问题整治的重要讲话、批示精神在怀化落实落地，加强村庄规划和村民建房管理以及传统村落保护，2021年，组织开展了《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》和《怀化市传统村落保护条例》贯彻实施情况执法检查。“两条例”执法检查以切实维护法律法规的严肃性和权威性为目的，聚焦问题导向、目标导向、效果导向相统一，查出问题82个予以交办，督促政府及相关部门铁腕治乱，农村乱占耕地建房行为得到有效遏制。

“现在，我宣布，2021年怀化市扬尘污染防治环保宣传系列活动正式启动！”2021年3月16日上午，《怀化市扬尘污染防治条例》系列宣传活动启动仪式在市人民政府前广场举行。随着市人大常委会副主任向建平的宣布，参加活动的领导嘉宾手持生命源泉，浇灌启动台中的小树苗，《怀化市扬尘污染防治条例》系列宣传活动正式启动。这是市五届人大常委会以法治宣传为手段推动地方性法规有效实施的一个缩影，类似的推进工作还有很多：对于社会公众普遍关注的立法问题，专门组织力量予以释疑解惑、回应关切、加强引导、凝聚共识；同时综合运用新闻发布会、专家访谈、条文解读等多种形式开展立法宣传，扩大立法工作的社会影响，增进社会公众对立法工作和法规规定的认知，为法规的有效实施营造良好氛围。

通过一系列手段和措施推进地方性法规有效实施，不仅是为检查和宣传条例本身，更是市五届人大常委会发挥立法、监督职能推进依法治市的生动实践。

用高效能履职全力助推法治怀化建设

习近平总书记强调，中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步。

五年来，市五届人大及其常委会深入学习贯彻习近平法治思想，充分发挥“法律巡视”利剑作用，始终坚持把促进法治政府建设作为推进全面依法治市的重点任务，依法稳妥推进监察工作监督，把司法监督作为推动社会公平正义的主要抓手，坚决维护宪法权威和国家法制统一，为持续推进法治怀化建设贡献人大力量。

围绕推进法治政府建设，市五届人大常委会充分发挥“法律巡视”利剑作用，运用执法检查、工作评议、专题询问等监督手段，2018年、2020年、2021年分别对安全生产、禁毒等一系列与法治政府建设密切相关的法律法规开展执法检查。

 

2019年4月13日，市五届人大常委会第二十二次会议上，与会的市人大常委会组成人员和市人大代表就禁毒“一法一办法”执法检查中发现的问题对市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市司法局、市教育局、市交通运输局、市文体广新局负责人进行了专题询问，并向市人民政府交办了审议意见和问题清单。

安全是社会文明和进步的重要标志,是人民经济稳定运行的重要保障。市五届人大常委会充分发挥监督职能作用，推动市人民政府运用法治方式切实提升安全生产治理效能。2018年3月20日，市五届人大常委会召开的《中华人民共和国安全生产法》《湖南省安全生产条例》执法检查动员会，拉开了我市贯彻实施安全生产法律法规“法律巡视”的序幕。主任会议组成人员分头带队，市县乡人大三级联动，直奔基层、直插现场、直面问题，历时一个多月，对我市贯彻实施安全生产法律法规的情况进行一次全方位、地毯式的检查透视。执法检查组每到一处，听取汇报，现场查看，指出问题，提出建议，当场交办。目的只有一个，就是扎牢安全生产的笼子。在2018年4月26日召开的市五届人大常委会第十三次会议上，市人大常委会副主任蒋丙生代表执法检查组向会议提交了检查情况报告，指出了安全生产责任没有压紧压实、监管执法不规范不严格、部分重点领域安全隐患突出等7个方面问题，列出了120个需要整改的问题清单。具体问题全部指名道姓，并对部分负有安全监管职责的部门进行专题询问，执法检查力度前所未有。市人民政府高度重视，时任市人民政府市长雷绍业主持召开会议专题研究，逐一分解落实审议意见和问题整改工作。在10月24日至26日举行的市五届人大常委会第十七次会议上，市人民政府向会议报告了审议意见的落实情况，对问题清单的整改办理情况逐一回应。

检查只是手段，安全才是目的。今年，市五届人大常委会对标省人大常委会，再次启动安全生产“一法一条例”、消防“一法一办法”执法检查。省市联动执法检查结束后，市五届人大常委会向市人民政府交办了涉及安全发展理念、体制机制、企业主体责任落实、属地监管、三年专项整治等五个方面的共性问题。市委、市政府对此高度重视，9月9日，市委书记雷绍业主持召开市委理论学习中心组（扩大）集中学习会，以视频会议形式开到乡镇一级，专题学习贯彻习近平总书记关于安全生产的重要论述、新修订的《中华人民共和国安全生产法》，要求举一反三抓好省市人大常委会“一法一条例”执法检查反馈问题整改，坚决守住安全生产底线。9月14日，市人民政府召开第十二次常务会议，研究制定《关于省、市人大常委会2021年安全生产“一法一条例”、消防“一法一办法”执法检查反馈问题的整改方案》，要求全面彻底整改省市人大常委会执法检查反馈问题。市五届人大常委会主动作为，同步出台督办方案，推动法律法规落地见效。

禁毒工作事关国家安危、民族兴衰、人民福祉。运用“法律巡视”这一利剑推动禁毒人民战争深入开展，既是回应人民的关切，更是建设法治怀化的需要。在市委的坚强领导下，2020年3月至10月，市五届人大常委会对我市贯彻落实禁毒“一法一条例”开展执法检查，查处问题108个予以交办。市人民政府针对交办意见和清单多次召开会议调度推进问题的整改落实，当年10月，108个问题清单全部整改到位，全市禁毒形势明显好转。

“自觉肩负推进我市民主法治建设进程的重任，运用法治力量推进法治怀化建设是市五届人大常委会的职责使命，也是这五年我们工作的常态。”2021年2月23日，石希欣在审议法治政府建设专项报告时如是说。

五年来，市五届人大常委会每年听取和审议法治政府建设专项报告，对23个政府部门贯彻落实党委决策部署、法律法规、人大决议决定等情况开展工作评议，15个单位被授予工作评议满意单位，8个单位被授予合格单位。为了更好地提升人大、政府工作质效，在黎春秋和石希欣同志的共同倡议推动下，2021年9月24日，市人大常委会、市人民政府首次召开人大政府联席会议，面对面沟通、点对点会商、实打实督办工作。这是怀化市人大设立常委会以来的第一次，开启了人大政府经常性对接会商的新篇章。

通过五年的努力，监察、司法、规范性文件备案审查等工作也取得重大突破。

围绕健全人大监督制度机制，促进监察工作更加规范高效，支持和保障全市监察体制改革，常委会领导带队专题调研市监察委工作，对“扫黑除恶”专项斗争开展专题调研，首次听取监察委专项工作报告，就扫黑除恶打网破伞工作提出意见建议。

 

2020年10月30日，来自市中级人民法院、市人民检察院、市公安局和市司法局的80名干警及司法工作人员在怀化市考点市人大常委会机关参加2020年“司法公正怀化行”《中华人民共和国刑事诉讼法》考试。

围绕推进司法公正，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，听取和审议法院民商事审判、刑事审判和检察院侦查监督、公诉等专项报告，首次探索对员额法官、员额检察官开展履职评议活动，就法院执行工作、检察院公益诉讼工作开展专题调研，督促和支持司法部门依法、公正审理“操场埋尸案”涉案人员，开展“司法公正怀化行”活动，每年对公检法司人员进行司法考试，推动法院、检察院维护好社会公平正义的“最后一道防线”。

规范性文件备案审查是宪法和法律赋予各级人大的重要监督职权,也是人大常委会监督工作的一个重要组成部分。市五届人大常委会认真落实有件必备、有备必审、有错必纠要求，加强规范性文件备案审查工作，听取和审议备案审查专项报告，编制规范性文件备案审查工作手册，建成并开通运行备案审查工作信息平台，实现远程报备、监督，依法审查规范性文件110件、向省人大常委会报备7件，对个别地方违法发布立法听证会通知等问题及时予以纠正，坚决维护法制统一。

徒法不足以自行。2017年6月30日，为推进法治怀化建设，市五届人大常委会第四次会议表决通过了《关于加强“七五”法治宣传教育的决议》，成为了怀化市开展法治宣传教育的纲领性文件。五年来，市五届人大常委会邀请专家，举行学习宣传和贯彻实施《中华人民共和国宪法》等法制讲座，走上街头，积极组织开展“12·4”国家宪法日等系列宣传活动，对拟任命人员进行任前宪法法律知识考试，在执法检查中首次对执法部门有关人员进行法律知识考试，教育引导各级组织和全体公民牢固树立宪法法律意识，自觉维护宪法法律尊严。

法兴则天下兴，法治则天下治。五年来，在市委的坚强领导下，市五届人大及其常委会广泛凝聚民意共识，切实发挥地方立法的推动作用，着力推进法治政府建设、支持保障监委工作、确保司法公正、维护法制统一，以人大力量全力助推法治怀化建设，推动五溪大地呈现出全民尊法学法守法用法的良好格局。