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关于扬尘污染防治立法的几个问题
时间:2021-02-27 08:40:53点击数: 来源: 怀化人大
关于扬尘污染防治立法的几个问题

        打好污染防治攻坚战,是党中央确定的“三大攻坚战”之一。为了落实党的十九大提出的“完善生态环境保护法律体系和执法司法制度”要求,结合我市大气污染防治和创建环境空气质量二级标准达标城市的实际,2020年10月29日,市五届人大常委会第三十八次会议表决通了《怀化市扬尘污染防治条例》(以下简称《条例》),经11月27日省十三届人大常委会第二十一次会议批准,市人大常委会12月7日发布公告公布,自2021年3月1日起施行。《条例》旗帜鲜明地贯彻习近平生态文明思想,落实落细最严格的生态环境保护制度。作为我市第一部环境保护领域的地方性法规,第一次将党的主张写入立法原则,实现了党言党语和法言法语的有效衔接;第一次将主管部门职责作出具体规定,体现了鲜明的问题导向。《条例》的出台,必将对全市保护和改善大气环境,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展发挥重要作用。准确理解《条例》立法精神,推动法规有力有效实施,应当把握好以下几个重点问题。

        一、关于适用范围。《条例》第二条按扬尘污染的主要来源采取列举式规定了法规的适用范围。立法审议中有部分意见提出,扬尘污染防治在坚持城乡共治原则下,具体情况也应当区分对待,尤其要求村民建房活动适用城市房屋施工扬尘防治的规范要求不符合实际,也不可行。考虑到农村村民在集体土地上的建设活动扬尘污染相对轻微,危害后果小的特点,过高过严的要求会明显增加老百姓的经济负担,因此,《条例》第二条第二款作了例外规定:“城市规划区以外农村村民在集体土地上的建设活动,不适用本条例。”至于在立法审议和调研中反咉较多的餐饮油烟、烟花爆竹燃放、秸秆垃圾焚烧污染的问题,主要是从《大气污染防治法》的规定看,餐饮油烟、烟花爆竹燃放、秸秆垃圾焚烧属于与扬尘并列的大气污染种类,在逻辑上并不是包含关系,各自之间有本质上的区别,防治措施也完全不同,不属于扬尘污染范畴,不宜纳入《条例》适用范围。这些问题经研究论证确有立法需求的,可以另行立法解决。

         二、关于防治原则。《条例》规定的扬尘污染防治原则,既是立法机关在立法过程中确立的立法指导原则,也是行政机关在行政执法工作中应当始终遵循的基本准则。党的十九大明确提出“坚持全民共治、源头防治,持续实施大气污染防治行动,打赢蓝天保卫战”,十九届四中全会又进一步提出“健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。”《条例》坚持党的环境保护方针政策,实现党的主张法制化。谁管辖谁负责包括地域管辖和职能管辖;谁审批谁监管是指依法享有行政许可权的主体,对其实施的行政审批事项进行事前事中事后监督管理;谁污染谁担责既包据刑事责任、行政责任和民事赔偿责任,也包括治理责任。《条例》着眼扬尘污染可能产生的源头,注重预防为主,明确了工程施工的一般要求和房屋建筑、拆除施工、市政设施施工的特别要求,对装饰装修、绿化施工、保洁运输作业、石材加工、混凝土生产、堆放作业等活动以及裸露土地防治规定了针对性的预防和防治措施,实行防治关口前移,从根本上减少污染源。考虑到我市农村在矿山开采、公路运输、道路及其他工程施工等领域的扬尘污染还比较突出,人民群众反映较大,同时扬尘污染受风力等自然因素影响具有较大的流动性,必须实施区域联合防治,城乡共同防治,源头综合防治,才能实现防治效果。

         三、关于部门职责。由于扬尘污染的来源较多,不同的行为或者行为主体又存在多个主管部门,工作中多头监管特别是监管空白的情况一直存在,特别是生态环境、住房城乡建设和城市管理综合执法等部门之间职能重叠交叉,职责边界不清的问题还比较突出。为了确保扬尘污染防治工作管理有序、措施有效、工作有力、追责有据,应当在地方立法中明确政府部门的管理职责。《条例》坚持问题导向作出具体规定,旨在解决部门之间推逶扯皮现象,推动行政机关依法有效实施管理。《条例》第五条根据有关法律法规规定,结合目前我市相关部门各自的职能,按照扬尘污染产生行为的分类和污染源的不同,对扬尘污染的防治职责进行合理划分,具体明确了相关主管部门的监管职责。该条规定在多次征求有关部门意见后,又书面征求了市委编办的意见,争取最大程度凝聚了共识,目前来说应该是科学合理的。但是需要注意的是,该规定不是绝对的,更不是一劳永逸的,《条例》没有规定的事项和具体工作中出现的一些新情况新问题,仍然需要政府通过一事一议及时协调解决,避免出现监管空白。有关主管部门应当严格按照《条例》和本级人民政府确定的职责,强化监督管理责任,积极做好扬尘污染防治工作。

        四、关于露天物料堆场管理。露天物料堆场由于装卸操作和风力作用等容易造成局部扬尘污染,一直是我市扬尘污染防治的难点问题。在立法过程中城市管理主管部门多次提出,城市规划区内现有的水泥、煤渣、砂石等小规模露天物料堆场数量多,管理措施不够,管理难度很大,应当设置行政审批或者予以禁止。考虑到增设行政许可与国家行政审批制度改革的方向不一致,且许可也并不能有效解决扬尘污染问题。经研究认为,只有经营性的露天物料堆场需要反复装卸作业,且堆放周期长,扬尘污染影响较大,因此,《条例》第二十一条第二款规定:“禁止在城市规划区内设立煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂石等易产生扬尘污染的经营性露天物料堆场。”并在第三十一条设定了相应的法律责任,即由城市管理主管部门责令改正,处二万元以上十万元以下罚款;拒不改正的,依法予以取缔。至于禁止后室内装饰装修等小规模建设的需求问题,一方面可以通过大力推广使用预拌砂浆减少对散装物料的市场需求,另一方面可以通过引导经营者设置严密围档并有效覆盖、进入非露天场所销售、装袋销售等多种途径予以妥善解决。

        五、关于社会公众监督。扬尘污染是广大人民群众身边普遍关注的环境问题,丰富投诉举报方式,畅通投诉举报渠道,有利于社会公众实现监督权,更有助于行政机关及时发现和纠正、处理扬尘污染违法行为。在立法过程中,这方面的意见也比较多。《条例》第二十六条明确规定扬尘污染防治工作应当接受社会监督,同时,在《大气污染防治法》第三十一条规定的基础上,进一步规定“任何单位和个人有权对扬尘污染违法行为拍摄照片、视频向有关主管部门举报,负有扬尘污染防治监督管理职责的部门应当通过电话、微信、QQ、电子邮箱等建立举报、投诉平台,向社会公布。”该规定主要是针对有些扬尘污染违法行为存在发生时间短、流动性大,危害后果不持续、事后取证难的特点,如果不能带证据投诉举报,行政机关可能无法依法处理到位。相对于电话举报而言,微信、QQ等作为现在流行的社交方式,既便捷常用,更方便同时上传违法行为的证据,有利于行政机关依法打击处理违法行为。关于立法意见较多的对举报信息保密、举报奖励和保护举报人等问题,《大气污染防治法》第三十一条已有规定,《条例》未作重复规定。

        六、关于法律责任。《条例》在法律责任的规定方面秉承《大气污染防治法》“加大对违法行为处罚力度,解决守法成本高、违法成本低问题”的立法精神,一是对《大气污染防治法》已有规定的,在行政处罚适用的违法行为方面作出了更加具体、全面的规定。二是结合我市罚款裁量权幅度为五倍的立法惯例,对上位法已有规定的,提高了罚款的下限。关于《条例》第二十九条与《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》第四十五条对运输车辆未采取密闭、覆盖或者其他措施的违法行为规定的行政处罚不一致的问题,应当依据《立法法》第九十二条确定的“同一机关制定的地方性法规新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定”的适用原则,按照《条例》第二十九条的规定执行。三是依据《行政处罚法》有关地方性法规行政处罚设定权限的规定,结合我市实际,增设了违反装饰装修、石材加工作业、商品混凝土和预拌砂浆生产扬尘污染防治要求,以及违法设置经营性露天物料堆场扬尘污染违法行为的行政处罚。 (怀化市人大常委会法工委 贺德文 )