关于2020年备案审查工作情况的报告

——2021年1月8日在市五届人大常委会第四十次会议上

市人大常委会法制工作委员会主任 罗建国

主任、常务副主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现将2020年备案审查工作情况报告如下，请予审议：

一、备案工作开展情况

截止到2020年12月中旬，市人大常委会共收到制定机关报送备案的规范性文件26件，市人大常委会法工委对上述文件一一进行了接收、登记。其中：市人民政府及其办公室规范性文件10件，县市区人大常委会（工委）规范性文件16件。制定机关在报送规范性文件纸质版的同时，可以通过市人大常委会备案审查信息平台进行电子报备，报备工作更加便捷、规范。

各县市区人大常委会（工委）共收到同级人民政府（管委会）备案的规范性文件143件，其中沅陵县11件、溆浦县11件、辰溪县13件、麻阳县7件、鹤城区6件、芷江县19件、新晃县9件、中方县13件、洪江市13件、洪江区8件、会同县18件、靖州县8件、通道县7件。此外，辰溪县人大常委会还收到乡镇人大报备的决议决定3件。

市人大常委会收到审查建议1件，目前正在办理之中。

二、审查工作开展情况

（一）强化主动审查。按照“有备必审”的要求，市人大常委会法工委会同有关专门委员会、常委会工作机构，依职权对2020年报备的26件规范性文件进行了审查。总的来说，各制定机关报备的绝大部分规范性文件符合宪法法律规定，切合我市实际，有力地推动了我市经济社会的发展。

（二）强化全面抽查。按照“有件必备”的要求，市人大常委会法工委在11月下旬至12月中旬，对市人民政府、县市区人大常委会（工委）和政府发文登记薄进行一轮全面抽检，对疑似影响公民权利义务、未作规范性文件登记的相关文件进行了现场核查，抽查共发现112件规范性文件漏登漏报，11件文件存在合法性问题，常委会法工委当场向有关单位进行了交办。

（三）强化专项清理。按照省人大常委会的统一部署，市人大常委会法工委牵头先后开展了野生动物保护、民法典涉及法规规章和规范性文件专项清理工作。经清理，发现2件较早的野生动物保护规范性文件与《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》存在不衔接、不适应的情形；未发现与民法典精神、原则、规定不一致的法规规章或规范性文件。

三、备案审查制度和能力建设工作情况

（一）督促落实备案审查工作报告制度。按照全国人大常委会建立健全地方人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度的要求，积极推动县市区人大常委会建立并全面落实该项制度。目前，13个县市区人大常委会（工委）均听取了规范性文件备案审查工作报告，走在全省前列。

（二）加强学习研究。10月21日至24日，全国人大备案审查工作经验交流现场会暨备案审查工作培训班在湖南岳阳召开。常委会法工委派员参加了会议，认真参与学习培训和研讨交流，并及时向常委会党组报告了会议精神，明确了当前和今后一段时间备案审查任务和重点工作。

（三）加强业务指导。一是开展备案审查调研指导。在11月下旬至12月上旬，组织开展全覆盖的备案审查工作调研，及时传达全国人大备案审查工作会议精神，明确备案审查工作要求。二是实地指导备案审查业务。年中、年末两度赴县市区实地检查人大常委会和政府发文登记薄等资料台账，现场核查反馈规范性文件漏登漏报以及合法性、适当性等问题。三是加强备案审查统计工作。对全市备案审查工作情况定期不定期进行统计，督促推动工作开展。

四、存在的问题

（一）思想认识不够到位。县级人大常委会和县级人民政府对备案审查工作还缺乏足够的重视，尤其是司法局、政府办对于规范性文件的认识不一，内部协调沟通机制不畅，缺乏前置审查程序，规范性文件登记报备随意性较大，2020年市、县两级政府规范性文件报备数量呈现下滑趋势，存在漏登漏报问题。

（二）机构队伍建设还很薄弱。市人大常委会法工委编制7名，实际在编在岗仅6人，随着近年来立法任务日趋繁重，影响了备案审查工作的精力；大部分县市区人大法制委与监察司法委合署办公，两个专门委员会普遍为一套人马，辰溪县人大法制委甚至连公章都未保留；县市区人大法制委工作大多只明确1名副主任委员负责，芷江县人大法制委、监察司法委仅有1名主任委员且长期脱产扶贫，这些问题严重制约了备案审查工作的提升。

（三）工作机制亟待完善。备案审查工作的责任、压力传导不够，法制委基本上处于单枪匹马、孤军奋战的状况，备案审查工作合力有待形成；法制委与相关专委会、工作机构分工协作的主动审查工作机制不完善，各自审什么内容、按什么标准审、意见怎么出具不够清晰，审查标准、程序和文书等亟待规范。

（四）审查纠错力度需要加大。《怀化市户外广告和招牌设置管理办法》第二十四条规定，招牌设置人未依法履行招牌拆除义务且下落不明的，由招牌附着建筑设施的所有人或者管理人代为履行。该规章2019年向市人大常委会进行了报备，常委会法工委会同环资委进行形式审查之后，便予以归档备存。后司法部审查认定该规章设定的代履行措施没有上位法依据，属于违法增加当事人义务，市政府于2020年4月26日自行废止了该规章。这在一定程度上反映我们自身审查纠错不力。2020年市、县两级人大常委会备案审查纠错5件，但多数局限于文字表述，未从合法性、适当性等方面进行审查，问题分析欠精准，处理纠正欠力度。

五、2021年工作建议

（一）进一步强化对备案审查工作的思想认识，提高政治站位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国，高度重视宪法法律实施和监督，就加强备案审查工作作出一系列的决策部署。党的十九届四中全会决定明确要求，推进合宪性审查，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。新时代备案审查工作面临新的更高要求，我们要坚持以习近平法治思想为指引，以抓铁有痕、踏石有印的韧劲和干劲，齐心协力，扎实推进，不断加强和改进备案审查工作。

（二）督促规范性文件制定机关依法、及时做好报送备案工作，做到“有件必备”。一是建立沟通联系机制，备案审查机构和政府办、司法局要通过联席会议等方式，加强沟通衔接，按照“备案从宽”的原则，明确规范性文件登记和报备的范围，做到“应备尽备”；二是积极推进备案审查扩面，将市县两级人民法院、人民检察院带司法性质的规范性文件纳入备案审查范围；三是开展备案审查工作检查，对迟报漏报、有件不备的予以全市通报；四是完善备案审查信息平台功能，推进纸质文本和电子文档“双报备”。

（三）加强主动审查、被动审查和专项审查，推进审查全覆盖，做到“有备必审”“应审尽审”。进一步发挥人大专门委员会和常委会工作机构的作用，形成审查合力，推动依职权进行的审查工作由形式审查向实质审查转变，提高审查质量。进一步创新和改进被动审查工作，妥善研究处理审查要求和审查建议。针对乡村振兴和村庄规划、村民建房管理等领域的规范性文件，开展专项审查，确保法制统一。

（四）加大审查和督促纠正工作力度，做到对规范性文件“有错必纠”。对审查中发现与宪法法律相抵触或者不适当的问题，存在违宪问题的，逐级上报全国人大处理；对违反法律法规的，要及时处理，不能久拖不决，该报告的报告，该督促的督促，该通报的通报，该纠正的坚决纠正，有效彰显备案审查工作刚性。

（五）加强培训指导，进一步提升备案审查能力。一是加强备案审查机构建设，进一步厘清县级人大法制委和监察司法委的职责边界，全面落实备案审查工作任务，尽快督促解决个别县人大法制委有岗无人的问题；二是加强备案审查业务培训，将培训对象覆盖至县市区人大法制委、专门委员会、常委会工作机构以及市、县政府办、司法局和两院负责备案审查工作的人员，全面提升备案审查工作能力水平；三是指导督促县级人大备案审查工作机构向人大常委会定期规范报告备案审查工作，通过座谈调研、实地指导等多种形式，加强对县级人大备案审查工作的联系指导；四是做好《怀化市人民代表常务委员会备案审查工作办法》修订前期调研工作。