设区的市地方立法整合辖区民族立法资源的实施路径

——以湖南省怀化市和贵州省铜仁市为考察对象

我国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是我国基本政治制度之一。根据《中华人民共和国民族区域自治法》规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。2015年3月15日修正的《中华人民共和国立法法》第七十二条赋予了设区的市地方立法权。全国共有117个自治县，湖南省怀化市管辖5个、中部第一；临近的贵州省铜仁市管辖4个、西部第二。本文着重分析怀化市获得地方立法权后，设区的市地方立法与辖区自治县民族立法（以下简称两类立法）的关系，从五个方面对比分析地理位置相近的贵州省铜仁市两类立法情形、二者的异同、工作中的问题，分析产生的原因，找出整合立法资源、节约立法成本、提高立法质量的途径。

一、怀化市两类立法现状

怀化市位于湖南省西南部，总人口525.5万人，管辖13个县（市、区），其中5个自治县，是全国侗苗民族生活的主体地带。

（一）市本级立法情况：自2016年3月怀化市获得地方立法权以来，市人大及其常委会共制定5部地方性法规，其中4部获批，分别为：1、《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》；2、《怀化市人民代表大会及其常务委员会立法条例》；3、《怀化市城市公园条例》；4、《怀化市传统村落保护条例》。已完成3审1部：《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》。以上5部地方性法规，除了《怀化市人民代表大会及其常务委员会立法条例》是市人民代表大会通过外，其余4部都是市人大常委会会议通过。

（二）所辖自治县立法情况：怀化市所辖通道、新晃、芷江、靖州、麻阳5个少数民族自治县人民代表大会共制定5部自治条例，分别为：1、《通道侗族自治县自治条例》；2、《新晃侗族自治县自治条例》；3、《芷江侗族自治县自治条例》；4、《靖州苗族侗族自治县自治条例》；5、《麻阳苗族自治县自治条例》。10部单行条例。

二、铜仁市两类立法现状

铜仁市，位于贵州省东北部，东与湖南省怀化市接壤；辖2个市辖区、4个县、4个自治县；2018年常住人口316.88万人。

（一）市本级立法情况：2015年10月，铜仁市在贵州省设区的市州中第一批获得地方立法权，目前已经省人大常委会批准的地方性法规有5部，分别为：1、《铜仁市地方立法条例》；2、《铜仁市锦江流域保护条例》；3、《铜仁市梵净山保护条例》；4、《铜仁市农村饮用水管理条例》；5、《铜仁市城市市容和环境卫生管理暂行办法》。还有1部已经市人大常委会二审，正在调研中：《铜仁市中心城区烟花炮竹管理条例（草案）》。以上6部地方性法规，除了《铜仁市地方立法条例》是市人民代表大会通过外，其余5部都是市人大常委会会议通过。

（二）所辖自治县立法情况：该市辖区4个自治县共立自治条例4部（全部经过修正）以上两类立法，经市县人大或人大常委会会议通过后，均报贵州省人大常委会会议批准。

三、两地两类立法产生的问题及原因分析

（一）两市民族立法的异同

比较怀化铜仁两市民族立法，相同点： 起草主体一致，自治条例为县委领导下专门班子、单行条例基本为县人大常委会； 审议主体一致，都为县人大及其常委会； 审议程序一致，基本为两次审议，一次在上报县委常委会讨论前、另一次在代表大会召开前； 通过主体一致，都是代表大会的权力； 批准主体一致，都是省人大常委会。不同点： 铜仁单行条例多（4个县18部、每县4.5部），怀化较少（5个县10部、每县2部）； 铜仁立法范围广（涉及政治、经济、文化、生态各方面），怀化相对较窄（主要局限文化生态）； 铜仁立、改、废活动比较全面，怀化主要立足于立、没有废止的； 铜仁报省人大常委会批准时间较长（平均近5个月），怀化批准时间要短（平均3.5个月）； 获得设区的市地方立法权后，铜仁立法比例低（立了4部、占22.2%），怀化比例高（立了5部、占33.3%）。

（二）两类立法的问题及原因分析

在设区的市立法方面，铜仁怀化两市差距不大。铜仁提前半年获得立法权、多立了一部地方性法规。但两市地方立法与辖区民族立法，主要存在下列问题：

1.立法主体不同导致工作不同步。自治县是代表大会立法，设区的市是代表大会及其常委会立法。代表大会每年一次，常委会至少两月一次，工作不同步。

2.立法权限差异导致选项有重复。自治县民族立法范围覆盖政治、经济、文化、生态各个方面，而设区的市范围严格限定在立法法第七十二条三大块。自治县选项上容易与市里撞车，如怀化市与某县在传统村落保护上存在重复立法，浪费立法资源。

3.立法起草不同导致目的不统一。由于自治县政府有变通权、立法内生动力不足，单行条例草案基本是人大常委会起草，二者目的不同影响立法权威。而设区的市立法基本由政府起草并提出议案，使地方性法规更具可操作性。

4.立法调研脱节导致资源被浪费。民族立法调研一直由民侨委负责，而设区的市立法调研由专委会和法工委共同负责，调研时经常遇到题材相似、对象相同而安排不同的座谈会，重复调研。

5.立法审议疏忽导致通过被耽误。自治县民族立法审议无法定程序规定，随意性较大，加上代表大会一年只开一次，如果审议节奏把握不好容易错过人代会，耽误条例通过。而设区的市立法都有程序规定，加上常委会至少两月一次、还可加开，效率高于民族立法。

6.立法指导乏力导致信息难沟通。自治县民族立法是行使自治权，需要变通的、要向省人大常委会作说明，通过后还要报全国人大常委会和国务院备案。由于要求高，基本由省人大民侨委直接指导。但省里离得远、指导不及时导致力度不够。而设区的市地方立法与自治县民族立法基本是平行关系、互不隶属，信息难沟通。

四、优化立法资源的必要性和可行性研究

地方性法规作为地方人大及其常委会制定的规范性文件，是权力机关代表人民行使地方立法权的产物，是我国社会主义法律体系的重要组成部分。其法的性质没有争议民族立法与设区的市地方立法都是国家立法的一种重要补充，二者的性质，按照李步云教授的观点是：“在我国，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的制定的主体、依据、范围等，都在宪法和立法法上有明文规定，因此，不能称它们是授权立法，而是宪法、法律所肯定的立法体制和立法上的适当分权的表现”。根据中国共产党第十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“要健全保证宪法全面实施的体制机制，完善立法体制机制，健全社会公平正义法治保障制度”。四中全会《决定》为完善设区的市地方立法和自治县民族立法指明了方向，整合两类立法资源既有必要、也具可行性。

（一）必要性表现为六个方面：1.良法善治价值的需要。法治就是良法和善治的有效结合。要实现善治，就需要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用；2.地方有效治理的需要。法律、道德、宗教等都是治理手段，但法律手段最有效。在新时代的中国，法的总体作用就是为建设中国特色社会主义服务。而地方立法则有利于调动中央和地方两个积极性、有利于加强和完善我国社会主义法治建设、加快社会主义法治国家进程；3.经济社会发展的需要。中国社会经济差异性较大，中央和地方、东部和西部、汉族和少数民族地区都有差异，需要立法完善制度；4.民族文化传承的需要。保护优秀的少数民族文化，是两类立法的共同目的，特别是怀化铜仁都是苗、侗、土家等民族主要聚居地，立法空间很大；5.生态环境改善的需要。怀化是天然生态氧吧，贵州是公园省，保护好绿水青山是立法人义不容辞的责任；6.持续改善民生的需要。铜仁两市都是脱贫攻坚的主战场，民生改善许多事项都需要地方立法作支撑。

（二）可行性表现为五个方面：1.地域的同一性。设区的市与所辖自治县属于同一行政区的不同管理层级，尽管两类立法是平行关系，但管理上是上下级关系；2.文化的同源性。同一民族历史渊源、风俗习惯相似，如湖南苗族与贵州苗族差别不大；3.工作的相似性。立法权都由人大主导，从立项、审议、通过程序基本一致；4.主体的可替性。设区的市立法适用范围要大于辖区自治县，可以替代部分单行条例，审议主体都是人大机构，只是分工不同、可以替代；5.审批的一致性。两类立法都要报省人大常委会批准，只是指导部门不同，但都属于同一机构。

五、解决问题的实施路径

（一）整合人大内部立法资源。根据地方国民经济和社会发展需要，可以统一辖区立法规划和年度计划。做好两类立法规划与计划的衔接工作，年度立法工作计划项目应当从立法规划项目中筛选。对已列入立法规划的项目在当年立法条件成熟，可以列入立法工作计划。对一些没有列入规划而社会急需的项目经论证条件成熟的，也可以适时列入立法计划。同时，整合两类立法调研论证评估等基础工作，特别要防止重复立法，在立法项目征集时就要严格把关；

（二）整合自治民族立法资源。主要是单一民族的整合，分两种： 市外整合，如全国5个苗族自治县湖南麻阳、城步、贵州松桃、广西融水、云南屏边，基于地域相近文化相似性，已形成制度化交流机制，每年由一个县人大常委会牵头，轮流召集5个苗族自治县人大相关人员，探讨交流民族立法、监督等工作经验； 市内整合，如怀化市辖区通道、新晃、芷江三个侗族自治县，最早实行民族区域自治的县如通道、新晃有六十多年，短的如芷江也有三十多年，积累了丰富的民族自治工作经验，同一民族独特的文化习俗，可以找出许多共同的行为规则，许多立法资源和工作都可以整合；

（三）整合辖区市县立法资源。设区的市人大及其常委会与辖区自治县人大及其常委会是上下级指导关系，平常在立法调研、执法检查、代表视察等工作中联系比较紧密。如怀化市与所辖5个民族自治县人大及其常委会，都位于怀化市行政辖区，目前实行的“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”立法体制，决定了立法权主要由人大行使。“天下人大是一家”，何况是同一辖区的市县两级人大，立法资源完全可以在两级人大优化配置，实现信息、资料、人员、流程等要素共享；

（四）整合第三方平台立法资源。立法是专业性很强的工作，两类立法都需要高等院校、科研院所及律师事务所等中介机构第三方平台参与，有些法规甚至外包给第三方起草。过去，一些自治县人大在修订自治条例、起草单行条例时，聘请了一些法律社团、律师事务所和高等院校的专家学者，或担任立法顾问、或参与立法论证、或承揽起草任务，甚至与其上级设区的市地方立法，聘请的顾问是同一机构同一批专家。为了节约立法资源、提高立法效率，完全可以在同一行政区建立一个统一的第三方信息资源共享平台。目前可行的方式是，依托各级人大常委会信息化工作平台，设立立法专家数据库，扩充服务功能，完善配套联网，达到共建共用。

（五）整合审批环节立法资源。两类法规草案都由所在省级人大常委会批准，为了提高效率，对于立法内容或方法相似的项目，可以在立法谋一环节过程中，一起邀请省人大常委会专家现场指导，或者一起向省人大常委会汇报、一起列席相关的审议会，共同把好立法质量关，把好统一适用关，使所立的地方性法规真正立得住、有特色、可操作。

(本文刊发于2020年5月31日出版的《怀化人大》杂志第二期“调研”栏目，作者：李纯光)