返回
当前位置：首页调查研究 正文
新闻推荐
专题推荐
脱贫路上代表忙
围绕人民群众最关心最紧迫的重大民生问题 行使好决定权的思考
时间：2019-11-19 08:21:18点击数： 来源： 怀化人大
围绕人民群众最关心最紧迫的重大民生问题
行使好决定权的思考
 
刘志良 曾庆于
（2019年10月22日）
 
讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、当家作主的重要途径。按照“不忘初心、牢记使命”主题教育要求，从9月开始，我们结合近两届以来市人大常委会行使重大事项决定权的实践，通过查阅资料、召开座谈会、向代表征求意见等方式，就如何围绕人民群众最关心最紧迫的重大民生问题行使好决定权开展调研，期待能为常委会更好履职提供参考。
一、重大事项决定权的来源、地位及其意义
重大事项决定权最早源于毛泽东同志1945年4月24日在《论联合政府》中的论述：新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。1954年9月15日，刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》明确指出，人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定；地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定。首次提出决定权，并明确为人大及其常委会职权的是时任全国人大常委会委员长彭真同志。他在1980年4月省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上发表《关于地方人大常委会的工作》讲话，将地方人大及其常委会的主要职权概括为“四权”，即制定、颁布地方性法规，讨论、决定本地区的重大事项，人事任免，监督本级政府和法院、检察院的工作。这就是现在已经法制化、制度化的立法权、决定权、监督权和任免权的由来。关于决定权的法律依据来源于宪法和地方组织法。宪法第一百零四条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法第四十四条规定：“地方各级人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”
那么决定权在“四权”中处于什么位置呢？从广义上讲，凡是由人大常委会针对某一事项作出具有法律效力或者产生一定法律后果的决策性结论的，实质上都行使了决定权，因此，立法权、决定权、任免权应当都属于决定权的范围，而监督权为前三项的落实服务的。从狭义上讲，决定权是相对独立于立法权、任免权、监督权的一种权力，并在四项权力中处于中心位置，特别是在市级人大及其常委会没有被赋予立法权以前发挥了尤为重要的作用。
地方人大常委会行使重大事项决定权意义重大。一是人大行使重大事项决定权是坚持党的领导、实现党委决策和主张的法定途径。坚持并实现党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一和融合，就必须坚持依法执政，通过法定程序使党的主张成为国家意志，这是党在依法执政条件下实现正确领导的重要途径。人大行使重大事项决定权就是把党的执政主张与人民的利益有机统一起来，保证党委意图的实现。二是人大行使重大事项决定权是坚持以人民为中心的直接体现。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调要“切实防止人民形式上有权实际上无权现象”。我国是人民当家作主的社会主义国家，一切权力属于人民。重大事项决定权是地方国家权力机关代表人民行使当家作主权力、管理国家事务的直接表现形式，是人民代表大会制度设计中最能体现民主权利的一项基本职权。三是人大行使重大事项决定权是国家权力机关的本质功能。人民代表大会是人民当家作主的机关，是宪法规定的国家权力机关，而决定权则是权力机关的本质功能，是最具有权力机关性质的权力，彰显权力机关权威。一个什么事情也不能决定的权力机关是无法称之为权力机关的。四是人大行使重大事项决定权是国家权力机关与执行机关基本定位的实现标志。2019年新修订的宪法明文规定“一府一委两院”由人大选举产生、对人大负责、受人大监督。人大按照党委决策或意图依法作出决定后，党委决策、人大决定、“一府一委两院”是执行机关，这是中国特色社会主义政治制度和权力架构的基本定位。所以，人大决定、政府执行职能定位不能错位、失位、越位。党的十八届四中全会提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，2017年党中央专门下发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（中办发〔2017〕10号），实质上就是要进一步推动规范和落实决定权与执行权的关系，也是推进落实宪法规定的人大决定权的重大举措。
二、围绕重大民生事项行使决定权的探索与实践
怀化市四届人大一次会议以来，市人大及其常委会认真贯彻《宪法》《地方组织法》等法律法规，在行使重大事项决定权方面进行了积极实践与探索，取得了一定成效。一是提高政治站位，服务党委中心。市人大常委会始终坚持党的领导，自觉把党的领导、依法治国、人民当家作主有机统一起来。人大常委会讨论、决定重大事项内容主动向党委请示，取得党委的同意和支持，讨论决定情况、整改落实情况及时向党委报告；根据党委的决策部署和建议，依法审议重大事项，及时作出决定决议，把党的主张通过法定程序转变成国家意志，变成人民群众的自觉行动。如，根据市委决策部署，市人大常委会作出了《关于加强法治怀化建设的决议》。二是紧扣工作全局，服务社会发展。紧扣事关全市经济社会发展的根本性、全局性、长远性的重大事项，依法作出决定决议。围绕推动地方经济发展，市人大常委会多次就财政、国民经济计划、重大建设项目等作出决定决议。市四届人大一次会议以来，市人大常委会先后10次就民生事项作出决定决议。围绕推动法治怀化建设，市人大常委会先后作出了《关于开展“司法公正怀化行”活动的决定》、《关于加强“七五”法治宣传教育的决议》。围绕城乡规划和建设，市人大常委会多次对城市总体规划制定和修编、乡镇区划调整等作出决定决议。三是紧贴民生热点，回应人民关切。市人大常委会紧紧抓住人民群众普遍关注的热点难点问题，精心选题,依法作出决定决议，积极回应群众关切。如为推动解决好农民 “看得起病、看得好病”问题，市人大常委会2016年组织人大代表对全市农村医疗卫生工作进行专题视察，并作出了《关于交办<全市农村医疗卫生工作情况的视察报告>的决定》。在这方面，我市部分县市区做得比较好，如会同县人大常委会两次对城市供水提质改造工作作出决议；沅陵县、溆浦县、麻阳县、中方县围绕人民群众最关心的民生实事项目，制定了民生事项票决制实施办法，并在人民代表大会上对重大民生实事项目进行了投票表决，社会反响强烈。四是完善规定细则，明确范围流程。经市委常委会研究同意，2018年12月，市五届人大常委会第二十次会议修订通过了《怀化市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，明确了讨论决定重大事项的范围、程序等事项，特别是把教育工作和教育经费预算决算、涉及群众切身利益的重大民生工程、经济建设和社会发展涉及人民群众切身利益的重大改革举措、环境状况和环境保护目标完成情况以及发生的重大环境事件处理情况、乡村振兴战略实施扶贫方面的重大措施等民生事项纳入了重大事项决定范畴。2019年初，市政府出台了《怀化市人民政府重大决策出台前向市人民代表大会常务委员会报告办法》，每年初向市人大常委会报送本年度拟向市人大常委会报告重大决策事项计划清单。这是我市推进人大决定权取得的重大制度性进展。
尽管市人大常委会在行使重大事项决定权上做了不少工作，取得了一定成绩，但主动作为，推动重大民生事项行使决定权工作还有明显差距，主要表现以下几个方面：
（一）思想认识有偏差。一是争取党委的高度重视还不够。受历史原因和行为习惯影响，人们多习惯于“党委决策、政府执行”权力配置格局，致使有些应由人大决定的民生事项，没有事先征求人大意见，用联合行文方式代替。2014年以来，特别是党中央部署推动政府重大决策出台前向人大报告制度以来，市委积极支持人大依法行权，推动人大决定权的落实。如，2019年初，市委主动出题，市五届人大三次会议作出《关于加快县乡村教育均衡优质发展的决定》。二是政府主动性还不强。过去政府一些领导干部对人大行使决定权不理解，缺乏制度自觉和行动自觉，尤其是重大民生事项大多涉及项目、资金等，加之过去制度不够健全，导致他们以重大民生事项范围难以界定为由，很少主动提请人大讨论决定，重大决策出台前很少向人大报告。如，今年政府向市人大常委会提交了2019年度拟报告的重大决策事项计划清单共22项，但一些政府工作部门未按照清单规定的程序和时间主动向人大常委会报告，有10余项已超过报告时限。三是人大自信心也不强。一方面，该决定的不敢决定，担心有“争权、分权、越权”之疑，很少主动作为。如每年年初制定工作计划时，委室很少主动围绕民生事项报请讨论决定计划，满足于政府机关部门提出建议的汇报。另一方面，对具体事项是否应当提请人大讨论决定把握不够精准。如对过去政府提交的重大民生工程融资、借贷议案，两届人大常委会都作出决议，为政府负债“背书”。但这些项目的可行性论证、实际运行效果却不得而知。这种局面直到2017年 6月，全国人大财经委经明确提出“地方各级人大及其常委会不得违法为政府举债融资作出承诺或者担保等决议”后，人大才不受理融资举债事项。四是社会知晓度不高。调查发现，由于宣传不到位和体制机制影响，人民群众对人大常委会行使重大事项决定权了解不够。如，一些上级人大常委会工作报告没有专门内容总结、部署讨论决定重大事项工作，容易让人误以为上级人大不讲人大决定权，以至于很多干部群众把人大只看作监督机关，忽视了人大作为权力机关具有重大事项决定权的基本属性。
（二）行权力度有欠缺。一是总量偏少。市四届人大一次会议以来，市人大常委会共作出决定决议80件，但涉及重大民生事项的只有10件，仅占12.5%。分年度来看，平均每年不足2件。从结构上说，财经类的占比较多。二是来源单一。主要表现为被动决定多、主动决定少。纵观两届人大常委会作出的民生事项方面的决定决议，只有5件是人大常委会主动作出的，其它多根据政府提议案作出的,聚焦人民群众关心的热点难点问题主动性不够。三是质量不高。主要表现为常规内容决定多、实体性内容决定少，号召性的决定多、具体可执行的内容少。除对常规、法定的事项决定外，对群众关心的其他民生事项作出决定决议不够。另外，一些决定决议内容过于简单，通篇只有“会议决定批准这个报告”等几个字。四是跟踪不力。决定决议做出后，相关委室对决定决议执行情况很少开展调研、视察，没有及时提请人大常委会审议贯彻执行情况。四届人大常委会以来，没有专门听取某一决定决议情况贯彻执行情况报告。如，对一些融资类的决定决议跟踪监督不够，对资金使用情况、工程进展情况都不清楚。五是工作不平衡。在“四权”中，决定权是人大常委会权威性较高的一项职权，也是大有可为的一项权力，但从实践来看，监督权、立法权、任免权得到较好发展，决定权反而是最薄弱的一环。
（三）自身建设有差距。一是履职能力不足。人大常委会组成人员结构不优，懂法律、经济等方面知识的专业人员比例仍偏低，工作机构专业技术力量不够，加上未建立专家咨询和科学论证机制，直接导致审议发言质量不高，决定决议内容缺乏针对性。如，市人大讨论决定重大事项规定提出要加强重大事项草案合法性审查，但法工委立法任务重、人手有限，也难以每一件都进行审查。二是调研、征求意见不到位。一方面是重大事项选题征求意见不够，另一方面在作出决定决议前开展视察调研不够。如，有时政府因工作急需，为支持政府工作，不耽误项目进度，没有广泛听取市人大代表、专家学者、公民和社会各方面的意见。三是会议审议不充分。在常委会审议中，存在对政府专项报告审议比较充分，提出的意见建议较多，对决定决议内容和文本提建议较少。而一般人大专门委员会或常委会工作委员会在会上都会提出审查意见，审议后尽管召开主任会议进行讨论，但当次会议急需表决，时间短，意见很难充分吸收，容易出现专门委员会意见代替常委会组成人员意见的情况。
三、进一步加强民生事项决定权行使的几点思考
（一）不断深化思想认识。人大行使重大事项决定权，是人民当家作主的主要形式，也是检验是否对人民负责的重要标尺。人大常委会依法对重大民事事项作出决定决议，更能使党关于群众路线、民生工作的政治要求、政策方针和决策部署符合法定程序、体现人民意志、增进社会共识、更好贯彻执行，更能彰显中国特色社会主义制度设计的初衷和优势。以习近平同志为核心的党中央高度重视和支持人大行使重大事项决定权，继党的十八届四中全会提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”要求后，2017年，党中央专门下发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。党的十九大报告更加明确强调“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。各级各部门要站在政治体制、民主法治、国家治理的高度重视重大事项决定权，支持人大常委会围绕重大民生事项依法决定。人大常委会要切实提高认识，增强行使民生事项决定权的责任感和主动性，真把行使决定权摆在人大工作的突出位置，对属于人大常委会职权范围内的重大民生事项，积极作为，理直气壮地行使重大事项决定权，做到“既不越位又不缺位”，“既不越权又不失职”。
（二）正确处理好几个关系。一是正确处理党委决策与人大依法决定的关系。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是人大工作的根本要求，人大决定权就是要紧紧围绕党委决策部署和中心工作、围绕人民群众普遍关注的热点难点问题开展的。党委决策与人大决定都是为了维护人民的根本利益，内在相互统一的；人大决定只有依靠党委的领导和支持才能更好地实施和执行。人大常委会要切实增强“四个意识”，自觉坚持党对人大工作的全面领导，自觉贯彻党委意图，年度讨论决定重大事项的意见、拟讨论的重大事项、讨论中的重要分歧意见、涉及重大体制和重大政策调整的决定决议草案，都要提前向党委请示报告，对党委提出的决议事项积极承办落实。与此同时，党委有关经济社会发展和重大民生问题的决策也需要通过法定程序才能转化为国家意志，凝聚人民群众共识，具有法律效力，更有利于推动决策贯彻执行，更有利于推动党委决策科学化、民主化、法制化。因此，党委要大力支持和保障人大围绕重大民生事项讨论决定，善于通过法定程序把党委的决策变成国家的意志。二是正确处理人大依法决定与政府行政决策的关系。政府对应当由人大决定的重大事项尤其是民生事项要及时、主动提请人大审议，重大决策出台前主动向人大报告。具体来说，就是要按照《怀化市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》、《怀化市人民政府重大决策出台前向市人民代表大会常务委员会报告办法》要求，每年提出拟报告清单，依法、及时、规范、主动向人大常委会报告，不能消极应付。特别是要对照2019年计划清单要求，逐项梳理，未完成的必须年内报告完毕或作出说明。人大应当尊重政府依法行使行政权，加强与政府的沟通与协调，使双方在重大事项范围界定上形成共识，达成一致。三是正确处理重大事项决定权与人大其他职权的关系。四权既独立，又相互联系。要善于打出“组合拳”，把决定权与其他权力结合起来，既要对监督过程中发现的问题及时作出决定决议，又要通过视察、调查、专题询问等监督方式推动决定决议落实。 
（三）真切反映人大代表和人民群众的意愿。一是议题请人民定。一方面，建立讨论决定重大民生事项公开征集制度，与立法计划、监督议题一并向社会发布；另一方面，在每年人代会上充分听取代表意见建议，把人民群众普遍关心、关注的民生事项，尤其是直接涉及老百姓切身利益的问题，作为讨论决定的重点，选择2-3项作出决定决议。二是内容请人民说。决定决议前，要通过座谈会、听证会、论证会等多种形式广泛听取社会公众意见，健全公众意见反馈机制，把人民群众的意见尽可能纳入到决定决议内容中，使决定内容具有扎实的群众基础，得到广大群众拥护。三是效果请人民评。要把人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为检验讨论决定重大民生事项的标准，建立公众满意测评机制，注重发挥代表的推动和监督作用。
（四）切实提高决定决议质量。一是要精准选题。选准议题是保证决定决议质量的前提和基础。人大决定权议题一般来自三个方面，首先是党委“点题”或者人大主动围绕党委重大决策部署“找题”，其次是聚焦经济社会发展和改革稳定的重大问题或政府重点难点工作“找题”，最后就是根据人民群众意见建议“选题”。人大选题要坚持三者有机统一，找准结合点。二是要加强科学论证。人大有关专门委员会、常委会工作机构对列入年度计划的重大事项议题，要认真组织开展专题调研；对专业性、技术性较强的重大事项，应当组织有关专家、专业机构进行论证和评估，或者要求有关国家机关、有关方面进行补充论证；对存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的重大事项，应当召开听证会听取各方面意见，在此基础上形成决定决议草案。三是要加强合法性审查。人大有关专门委员会和常委会工作机构要加强对重大事项、重大决策草案的合法性审查，确保不同宪法、法律、法规和上级人大及其常委会的决定决议相抵触。四是要提高审议质效。会议审议时，提议案的单位主要负责人或者议案领衔代表应当对重大事项作有关说明。保证审议时间，决定决议草案要充分吸收常委会组成人员的审议意见。对决定决议草案中意见分歧较大的重大问题可以单独进行表决。决定决议结尾一般应当规定向人大常委会报告贯彻执行情况的期限，需要时间较长的，应当在决议、决定生效后六个月内或分阶段向市人大常委会报告。
（五）加大决定决议贯彻执行跟踪监督。一是强化跟踪监督。市人大常委会要加强对重大事项决议、决定贯彻执行情况的监督检查，决定决议做出后一定时间内要听取贯彻执行情况报告。二是严格问责。对执行或办理不力的单位或责任人员予以曝光并限期整改；对督办仍整改不到位的，要大胆启用质询、特定问题调查等刚性监督方式。三是鼓励社会舆论监督。充分利用微博、微信公众号、手机客户端等新媒体加大宣传力度，提高全社会对重大事项决定权的认知度，鼓励社会公众、新闻媒体对决定决议执行情况进行监督和曝光。
（六）注重加强能力建设。一是提高履职能力。进一步优化常委会组成人员结构，增加懂法律、懂经济、懂管理、懂民情等知识的常委会组成人员比例。常委会组成人员要自觉加强学习宪法、法律、经济等各方面的知识，不断提高政治素质和业务能力。二是发挥“智库”作用。一方面，要建立专家咨询和科学论证机制，对专业性、技术性较强的重大事项，应当组织专家、智库、专业机构进行深入论证和评估；另一方面，要发挥人大制度理论研究会的作用，加大重大事项决定权理论研究，通过理论创新推动工作创新。
上一篇：关于推进我市乡镇人大规范化建设的调查与思考
下一篇：我市人大代表联系群众工作平台 建设和运行的实践与思考