党的十九大把乡村振兴作为国家战略提到党和政府工作的重要议事日程上来，明确了具体的目标任务，并提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。2018年中央一号文件明确提出“乡村振兴，生态宜居是关键”。近年来，我市围绕“生态宜居”在美丽乡村建设、危房改造、基础公共服务设施建设和农村环境整治等方面做了大量的工作，但仍存在法律法规贯彻执行不到位、规划滞后、服务和监管不力、基础设施薄弱、住房保障不充分、管理体制机制不够健全等突出问题。

存在的主要问题及原因

（一）法律法规贯彻执行不到位。城乡规划、土地管理等方面的法律法规及相关政策宣传还不够深入，农民法律意识和房屋安全意识淡薄。农村集体土地“三权”中过分强调承包权和经营权，集体所有权基本丧失，一些农民把承包、经营权当成所有权，私自买卖土地的行为时有发生。部分地方政府及主管部门履行法定职责不够到位，土地执法不严，“有法不依”、“违法不究”、“以罚代法”现象较为普遍。农村违法建房现象比较突出，乱占耕地、河道、公路留界建房现象屡见不鲜，有些村民甚至将房屋建在永久农田中。城市规划区、集镇、工业园区周边和“城中村”的“两违”建筑层出不穷，管控不严。

（二）村庄建设规划滞后。一是规划意识不强。村民建房满足于“居有所屋”，对于房屋是否需要规划、设计、验收等，均没有足够的认识。相关职能部门在村民建房审批时，没有照顾到村庄整体规划，部分农村住房零星分布，建设缺少章法。二是规划基础工作薄弱。2017年全市编制完成251个村庄规划，占全部行政村的10%左右，多数村庄建设仍处于无规可依的状态，“有新房无新村”、“有新村无新貌”现象时常可见。三是“多规合一”推进缓慢。村镇建设规划、土地利用总体规划、环境保护规划等衔接不到位，甚至相互“打架”，没有实现规划统一。四是规划执行落地困难。镇村对规划重视不够，规划编制不够科学，可执行性、可操作性不强，加之集体土地碎片化，统一规划建设难度大，成本较高，导致规划难落地。

（三）村庄建设基础工作任重道远。一是农村公共基础设施仍然薄弱。通组公路、水利灌溉沟渠、农村生产便路等基础设施欠账较多，特别是非贫困村基础设施建设工作推进滞后。截至9月底，通组公路建设和通村公路提质改造任务完成量不到计划的50%。公共服务设施建设存在部门多头管理问题，部分设施利用率较低。二是农村环境整治亟待加强。农村面源污染形势日趋严重，生活垃圾、生活污水没有得到有效治理。大部分镇村生活垃圾基本采取简易填埋或焚烧方式处理，二次污染隐患普遍存在。三是农村住房保障不充分。随着农村经济发展，农村住房需求日益增长，土地供需矛盾逐渐突出，非建档立卡人口危房改造指标不能满足农民危改需求。农村零星建房普遍存在设计水平低下、功能不全、质量不高等问题，住房安全隐患增多。

（四）村庄建设管理体制机制不够健全。一是传统村落保护机制不完善。我市现存的古村落、古建筑保护利用不够到位，缺少具有操作性的专门法规，特别是在古村落拆旧建新过程中，修建了一些与原古村落风格不同、色调不一的建筑，影响了古村落整体风格，部分古村落甚至有消亡的危险。二是土地资源浪费较为严重。一户多宅、超占面积、建新不拆旧现象比较普遍，造成一定数量的农村宅基地闲置荒废。耕地占补不平衡，“空心村”治理和旧宅基地复垦工作推进较为缓慢。三是监管体系建设不够健全。县级以上职能部门及乡镇监管职责没有严格划分和落实，执法监管主体不够明确，对农村违规建房监管较为薄弱。乡镇管理机构普遍存在人员配备薄弱、专人专用难落实等问题，土地执法无法真正达到区域内全覆盖，导致违法建房现象屡禁不止。

几点建议

（一）提高政治站位，建设生态宜居村庄。要深入贯彻学习党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移实施乡村振兴战略，以“生态宜居”为村庄建设理念和目标，努力建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的升级版乡村。要结合怀化的实际，因地制宜、分类施策，经济条件好的村要突出现代化气息，生态好的村要守好绿水青山，历史文化丰富的村要做好历史遗产挖掘和保护工作，少数民族特色村要保护和传承少数民族优秀文化，通过建设各具特色、生态宜居村庄来谱写怀化乡村振兴新篇章。

（二）强化规划引领，加强村庄规划管控。要切实提高规划意识，遵循因地制宜、合理布局、节约资源、完善功能、保障民生、保护生态、群众满意、体现特色的原则，充分尊重民意，科学合理编制村庄规划。要加大村庄规划编制力度，进一步制定和完善村庄规划，扎实推进“多规合一”改革，有序完成各项规划的整合。要因地制宜推进村庄规划，防止村庄规划千篇一律、相互抄袭，防止大拆大建，防止村庄景观城市化、西洋化。要加强村庄房屋建设的设计统筹和服务。要强化规划管控，坚决杜绝随意变更规划的现象，确保规划实施到位。要推进农村区域融合，打破农村行政区域界限，对地理位置相邻、文化习俗相似、发展基础相近、资源类似的村庄，实现统一规划、统一管理，建设跨区域美丽村庄。

（三）增强法治意识，加大执法监管力度。市县人民政府及主管部门要强化城乡规划、土地管理等方面法律法规的贯彻执行力度，切实履行好法定职责。要加强有关业务人员法律和业务知识培训，加大法律法规宣传力度、深度和广度，不断增强法治观念和法律意识。要严格依法保护耕地，严厉打击农村土地私下买卖交易和擅自改变土地使用性质的行为，依法严肃查处违法建房，做到查处一案、教育一片。要进一步明确职责，形成监管合力，建立多部门协调及巡查机制，加大对农村集体土地动态巡查力度，做到违法用地早发现、早制止，有效遏制新增“两违”建筑现象。要规范建房审批程序，严格落实一户一宅政策，控制宅基地面积，村民新建、扩建、改建住房必须符合有关土地和建房要求。要确保管理机构职能和人员匹配，配备专职人员从事农村建房监管工作。

（四）夯实农村基础，提高乡村治理能力。要加快补齐农村基础设施建设和文化、教育、卫生等公共服务配套设施建设的短板，着力完善水、电、路、通讯等设施，着力推进贫困村与非贫困村危房改造和基础公共设施建设均衡发展。要继续推进农村环境治理工作，加强农村饮用水水源保护，加大改水、改厕力度，积极推进垃圾分类处理，开展农村环境突出问题专项整治，改善村容村貌，提升文明素质，建设美丽幸福家园。要在法律及政策范围内积极探索土地流转机制，充分发挥土地最佳效益，减少土地浪费。要疏堵结合，正确引导农民集中集约建房，完善城乡建设用地增减挂钩制度，健全闲置宅基地退出和盘活机制，加强“空心村”治理和旧宅基地复垦工作，切实保护土地资源。要健全村民建房服务体系，建立完善村民建房信息网络，保障村民建房质量安全，加强对村民建房历史遗留问题的处理。要坚持村民自治原则，强化村级组织在农村土地管理中的作用，通过村规民约等形式组织村民参与依法管理土地，维护集体利益。

(本文刊发于2019年5月31日出版的《怀化人大》杂志第二期“调研”栏目，作者：薛胜男)