辰溪县安坪镇桐榆林村
 

辰溪县安坪镇乡贤参与乡村治理情况调研报告

◇ 黄溯源 邓文辉

乡贤作为乡村治理的重要参与主体，既是村民诉求的收集者，也是村民诉求的传递者，更是村民共同价值认可的代表者。如何在当前乡村治理中充分发挥乡贤的力量，破解乡村治理困境，补充和完善现有社会治理体系，实现乡村振兴，具有重大的研究价值。本报告以辰溪县安坪镇作为研究样本，对安坪镇石马湾村乡贤在乡村治理过程中如何发挥作用进行了研究，并对乡贤参与乡村治理的具体路径进行了探讨。

一、安坪镇乡村治理情况

1.安坪镇乡贤基本情况。经过对安坪镇部分村干部、退职老干、村民的走访座谈，收集整理了安坪镇乡贤的信息，并进行了分析，总体呈现出在本县工作人员多，在国家机关工作人员多，对村级发展支持大多表现在捐资、提高村级基础设施建设水平上等特点。

2.安坪镇乡贤参与乡村治理的主要路径。通过调研发现，安坪镇乡贤参与乡村治理主要通过开展乡贤文化讲堂、参与矛盾纠纷调处、组织捐资助学，组织民间活动等方式参与乡村治理。

3.安坪镇乡贤参与乡村治理的行为逻辑。在国家的逻辑下，来自中央政府的各项政策彼此之间在任务时间节点、参与者、资金投入等方面既有重叠又有差异，如党的建设、脱贫攻坚、乡村治理、农业生产等。在科层的逻辑下，地方官员对待自上而下繁重任务的态度，取决于这些任务目标所对应的各种收益是否大于代价。在乡村的逻辑下，村民的行为方式受到各种社会关系的影响，乡村生活建立在村民、家族、邻里之间彼此交织的关系网络的基础之上。

二、安坪镇乡贤参与乡村治理存在的主要困难和问题

1.参与乡村治理发挥的作用有限。乡镇的工作任务多且重，由于乡村治理并非如同综治维稳、精准扶贫等一票否决的工作，乡镇领导在重视程度上仍有差距，导致乡贤能够参与的乡村治理领域较窄，局限性较大，发挥的作用有限。

2.参与乡村治理的内生动力不足。传统乡贤参与乡村治理主要是通过发挥作用，获得村民拥护、认可，既满足了尊重的需求，也完成了自我价值的体现。然而，随着乡村社会的原子化、个体化加剧，价值认同驱动发挥的作用越来越弱，导致在没有其他有效的激励机制促使下，乡贤主动参与到乡村治理的积极性有所下降。

3.无法对村级工作进行有效监督。乡贤参与乡村治理的权利范围并没有明确的规定，在村级工作开展过程中，乡贤更多的是被动参与，并没有参与到村级工作的监督和评价环节，虽然镇村两级在实施村级重大事项之前会在一定范围征求乡贤的意见和建议，更多是为了获得乡贤的支持，通过乡贤在村里的影响力，更好地在村内实现某项政策或决策的贯彻落实。

安坪镇民俗炸龙灯

三、安坪镇乡村治理创新

1.石马湾治理模式。2017年，在实践过程中，安坪镇石马湾村自行探索出了“村支部领导-村民代表大会议事-村委会执行”的治理路径。村党支部，做为指导和领导机构，负责上级各项政策传达贯彻，对全村发展负责。村民代表，通过村民代表大会商议并决定乡村重大事项，成为重要的乡村公共事务决策者。村委会，重大事项的决策功能被剥离，成为乡村各项政策、决定的执行机构，接受村党支部的指导和村民代表的监督。经过村民代表大会商议决定的事项，在执行之前已经取得了村民的认可，提高了村级事务的公开透明度，也给对工作的推进带来便利，形成了既合作又相互监督的村治关系。村党支部、村民代表和村委会三者之间通过的分工合作，合理运用政府提供的公共经费，一定程度上填补政府在治理过程中的缺位，更加精准、高效的为乡村提供部分公共服务。在这个模式中，村民作为“新乡贤”，广泛参与了村级治理。

2.“新乡贤”的合法性来源。村民代表按照程序经过村民大会选举产生，代表身份具备合法性。对村支两委工作的开展监督、提出意见，对村级重大事项进行讨论和决策，这些都是村民代表依法享有的权利。如果由村民代表整体构成“新乡贤”参与乡村治理，“新乡贤”的这些权利受到《中华人民共和国村民组织法》的保护，在使用过程中，能够对村支两委干部产生具有更强的约束力。

3.“新乡贤”的影响力形成路径。在调研中，发现石马湾村经过村民大会推选，选出村民代表即“新乡贤”后，“新乡贤”高度参与到村级治理中来：组织或参加村内公益事业，参与村级重大事项监督、决策，优先了解各项政策、精神，收集、反馈满足村民合理诉求，提出合理化建议。“新乡贤”在参与村级治理过程中，获得村民认可，赢得了好名声，提高在村里的威望，进一步激发“新乡贤”本人参政议政的热情。“新乡贤”在参与乡村治理过程中逐步扩大影响力，获得了更多正外部性带来的好处，如在参选村干部时能得到更多的选票等，不断激发“新乡贤”参与乡村治理的动力。同时，“新乡贤”的行为变化也起到了良好的示范效应，激励更多的村民积极参与到村级治理当中。

四、对策与建议

1.提升乡贤参与积极性，加强乡贤人才资源储备。乡贤参与乡村治理的积极性是影响参与效果的主要因素之一。提升乡贤参与乡村治理积极性，可以从以下三个方面开展，一是在社会层面对乡贤的价值给予肯定，通过对在乡村治理中贡献突出的乡贤进行表彰，在一定范围内对乡贤参与乡村治理的先进事迹进行宣传推介，加强对乡贤的人文关怀和情感沟通等方式，给予乡贤更多的肯定，激发参与热情。二是发掘并培养本土乡贤，定期开展乡贤情况调查与推选，纳入当地人才资源库，加强培训指导，搭建活动平台，充分发挥乡贤作用。三是吸引本土乡贤回流，加强情感沟通，经常性地开展“回流”乡贤的走访、座谈和慰问，进一步加大政策扶持力度，通过减免税收、提供创业场地、发放创业补贴等扶持政策，鼓励在外工作的本土乡贤回归乡村创业发展。

2.提高乡贤参与乡村治理的合法性。乡贤参与乡村治理的合法性，同样是影响乡贤参与乡村治理的主要因素。如何提升乡贤参与乡村治理的合法性，一方面是对有意愿进入村支“两委”班子为村民服务的乡贤，积极鼓励参与村支“两委”干部竞选，通过进入班子参与乡村治理，获得合法性。另一方面加强从传统乡贤中推选村民代表来实现，在这里还需要依靠乡村两级对村民代表参与村内事务监督与商定的权利进行保护和认可，可以通过制度规范性文件、形成村规民约让村民达成共识两个维度来共同实现。

3.推进乡贤参与乡村治理纵向制度体系建设。一是引入民主协商机制，实现乡村去“行政化”，贯彻或落实村级重大项目时，开展村民代表议事，听取意见，好处在于既能在项目实施前多方听取意见，提前解决或规避一些风险和问题，又能在多轮的沟通协商过程中，实现村民意见的统一，有利于提高项目实施的效率和质量。二是促进乡贤参与乡村治理向制度化转变，依托于具体的公共事务，不断提高治理能力和治理水平，扩大影响力，逐步将乡贤参与乡村治理的非正式制度转化为正式制度，并且长期持久的发挥作用。

习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，这为乡村治理工作提出了新的要求。2017年中央一号文件提出要“培育与社会主义核心价值观相契合、与社会主义新农村建设相适应的优良家风、文明乡风和新乡贤文化”。加强乡贤参与乡村治理，创新乡村治理模式，创新社会治理 ，实现乡村振兴具有深远的意义。 (本文刊发于2018年3月31日出版的《怀化人大》杂志第一期“【关注】乡村振兴战略”栏目，作者：黄溯源 邓文辉）