与发展同行 与民生共振

——麻阳人大民族立法工作助力“三大攻坚战”的实践与思考

党的十九大报告指出，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。三大攻坚战事关经济社会发展大局，事关全面建成小康社会、事关人民群众对美好生活的向往需求。而少数民族贫困地区因其生态环境较为脆弱、经济相对落后、脱贫攻坚任务繁重，已逐渐成为“三大攻坚战”的主战场之一。

众所周知，法律具有支持、引导等多项兼职功能，能够指引社会趋向合理性方向发展，民族地区三大攻坚战离不开法律的有效指引和有力保障。本文通过对麻阳苗族自治县人大三大攻坚战的民族立法实践展开分析，探讨民族立法工作对三大攻坚战的作用。

一、实践情况

法者，天下之准绳，治国之重器。2013年以来，麻阳苗族自治县人大常委会认真贯彻落实宪法和民族地区自治法的规定，立足麻阳实际，突出特色，积极依法行使立法权，不断提高民族立法质量，助力打好“三大攻坚战”。针对扶贫开发工作和针对污染防治工作，分别制定了《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》和《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》。两部单行条例，相对于其他一些少数民族自治地区并不算多，但在针对“三大攻坚战”的立法的实践中，麻阳人大“精耕细作”，牢牢抓住民族特色，注重法律质量，稳抓稳打，紧紧围绕经济建设中心，针对三大攻坚战中既有麻阳个性化特点，又迫切需要规范的问题进行民族立法，通过简洁实用可操作的立法解决现实问题，在探索中发挥好民族立法对“三大攻坚战”的积极作用，有效推动民族自治地方经济社会高质量发展。

从立法目的上看，这2部单行条例的都和国家对相关问题的重视程度、立法趋势基本同步，与县委的总体部署相契合。《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》起草工作起步于2011年。正值各民族地区扶贫地方性立法密集出台，湖南省也正在制定扶贫开发条例。在这样的背景下，麻阳人大为了规范本地柑桔市场乱象，保护本地产业品牌，围绕我省在农业立法的空白领域和农业管理中的重点难点问题，开展的开创性、突破性的立法。《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》也是在《中华人民共和国水污染防治法》和《湖南省饮用水水源保护条例》等有关法律法规相继出台的大背景下，结合部分人大代表提出的意见建议和广大人民群众的呼声，考虑到锦江河是麻阳母亲河的县情，立法能把锦江河全域纳入饮用水水源保护区和保护范围，加之县域范围内发生过因污染水体而引发的群体性上访事件，民族立法保护饮用水水源被摆上了议事议程。

从立法的过程看，麻阳人大注重整合资源，充分发挥团队作用，坚持科学立法，民主立法。定好项目后，成立了立法起草（修改）小组，常委会分管副主任任组长，人大和政府相关部门负责同志任副组长，严格按照程序运作，多次深入基层调研、考察、论证，通过网上公示、发放征求意见书、召开乡镇、部门及社会各界座谈会等方式，结合县委对扶贫工作、污染防治工作等的部署，各项工作稳步推进。政府法制部门和人大专门委员会密切配合、相互支持，确保了法规起草、论证、审议等的顺利进行。立法过程中，麻阳人大常委会坚持认真负责态度，不求立法速度，但求立法质量上务实管用，两部立法都历时三年，期间经过多次调研、听证、座谈，同时，积极与上级相关部门协调，行使好民族立法“变通权”。

从条例内容看，2部条例都遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则，准确把握发展规律和民族特点，让法律贴近生活，经得起考验。《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》共三十条，确定了适用范围和政府及其行业组织的职责等外，还出台扶持政策和保障机制，为相关部门提供契合实际又具有操作性的明确指引。如规定：“自治县人民政府按上年度本级公共财政预算收入不少于1.5%的比例安排麻阳柑桔产业发展专项资金”。《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》共七章三十七条，条例更是注重务实可操作，在具体内容上明确规定，如，针对麻阳山地开发过度，条例规定禁止破坏水源涵养林、水土保持林以及与水源保护有关的植被，在二十五度以上的陡坡地和二十度以上的紫色砂页岩坡地开垦种植农作物与经济果木林。

从实施效果看，《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》施行以来，县委、政府将柑桔产业建设作为精准扶贫的重要抓手，每年安排转型资金用于柑桔产业发展，注重产业提质升级，建立了线上线下相结合的销售模式，拓展外销渠道，全县柑桔栽培面积增至31.2万亩，标准化生产示范核心基地1.2万亩，绿色食品认证品牌7个。该条例是我省首部为产业立法的单行条例，条例的实施为麻阳柑桔产业发展发挥了保驾护航的作用，致富了一方百姓，为产业立法助推精准扶贫工作的开展提供实例。《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》的贯彻实施方案已经通过，目前正在前期宣传准备阶段，将在2018年10月1日起正式实施，相信其具体可行的规定将为自治县水源地及周边环境的保护发挥积极的作用。

二、问题审视

近年来，麻阳苗族自治县人大常委会充分考虑当地实际，紧扣经济社会发展中亟待解决的难点热点重点问题选择立法项目，精益求精追求立法质量，真正发挥了每部条例的作用，为县柑桔产业发展、饮用水水源保护提供了有效的法律保障，也进一步促进了地方经济发展和自然资源的保护，为打好打赢三大攻坚战提供了立法实践。然而，在实践过程中，也发现了一些问题值得我们思考。

一是民族地区三大攻坚战对法律保障有着特殊的要求。民族地区三大攻坚战面临着许多压力，需要法律给予支持保障。如精准扶贫工作中虽然有国家相关政策规定和《湖南省扶贫开发条例》支持，但针对少数民族自治县扶贫重点、难点没有精准导向和安排，如生态扶贫和可持续脱贫，如扶贫帮扶模式、扶贫资金投放、使用、管理、监督等环节没有进一步的精细化探讨，这样导致扶贫工作在操作起来过于趋同，上面指向哪儿就往哪儿跑，没有因地制宜，找到符合实际情况的脱贫模式。以麻阳实际情况为例，因属深度贫困县，贫困人口基数大，所以按照政策要求全县所有在职在编工作人员都参与结对帮扶工作，每年帮扶走访不得少于6次。相对帮扶的真实效果，庞大的扶贫工作经费开支显得有些过于沉重，同时全民参与的扶贫模式，一定程度上影响了一些公共服务行业的运转，甚至出现了老师扶贫，学生放假的情况。污染防治问题目前已经有了很多法律规定，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，环保也是国家常抓不懈的问题，但事实上单靠全国统一的立法很难有效解决种类繁多、形态各异、发展状态各不相同的污染防治和环境保护问题，加之各地经济发展水平、地理条件和社会文化差异，需要立法回应差异化的需求。如在麻阳苗族自治县，最突出的问题就是锦江河流域的生态环境保护与治理问题，这也是人民群众关注度很高、代表呼声的问题，关于河流的源头治理、流域生态环境保护、河长制落实问题都需要明确的法律规定和相应的约束机制，而不是将中央的政策生搬硬套或一味以应付环保督查为行事准则。

二是人大在民族立法助推“三大攻坚战”工作实践中还存在一些困难和问题。民族立法的目的是解决自治县地方的特殊性和差异性，然而在立法实践中，由于种种原因，对民族自治地方如何行使自治权探索不够，对如何运用变通权助推“三大攻坚战”开展、促进当地经济社会发展研究不够，变通权没有得到充分运用，立法的质量有待提升，没有对三大攻坚战具体化操作提供依据，没有进行深入探讨研究。另外，民族自治县多为贫困县，经济基础薄弱，立法专项经费明显不足，而且由于自治地方民族立法不仅要考虑特殊问题，也要与上位法的法治精神和整体导向相一致，对立法的要求比较高，工作队伍量少质弱，制定法律的过程又艰难，这样的现实状况也在一定程度上影响了民族立法进度和工作质量。如在编制《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》过程中，由于缺乏专业技术支撑和法律支撑，加之群众参与性不够，造成有些条例在反复打磨讨论后仍不得不笼统涵盖，导致后期条例部分条款针对性差，可操作性有待提高。

三是立法本身的滞后性导致不能完全满足三大攻坚战的需求和时代的需要。法律具有滞后性，同样民族立法由于程序复杂，见效慢，立法周期长，要经过至少三次正式审议，加之修改过程的繁复，难以满足快速发展的现实生活需要，在处理变化的社会问题时具有不适用性。如对防范化解政府债务风险中，人大在立法尺度上难以把握，风险的防控必须有前瞻性、预见性，而地方政府债务是灵活变化，种类多样，层级复杂，甚至还带有某种变相的不透明、不规范特性，从民族立法的层面难以进行合理规范，仅能参与调研论证，通过人大其它行权手段规范管理，强化行政监督特别是监察监督和审计监督，强化人大、政协、公众的监督，监控风险，逐步将民族自治县政府债务管理及其风险防控化解纳入法治轨道。

三、对策建议

“攻坚”二字，知易行难，力重千钧。打赢“三大攻坚战”，全面建成小康社会，是我们党向人民、向历史作出的庄严承诺。而发挥民族立法在“三大攻坚战”中的作用，有助于彰显民族地区经济文化特色、促进民族地区生态环境保护、加强民族地区团结和社会和谐。

一是因地制宜，突出重点，服务打好“三大攻坚战”。防范化解重大风险，是全面建成小康社会的重要保障；贫困人口脱贫，是全面建成小康社会的底线任务和硬性指标；污染防治，则是实现经济社会发展和生态环境保护协同发展的关键举措。民族立法工作应更加突出重点，体现对中心工作的服务促进和对社会重大问题的关切促进。在污染防治攻坚战背景下，民族立法更应该注重针对性，增强可操作性，要与当地的资源环境等相适应，才能更好解决污染问题，民族自治县普遍生态资源丰富，建议生态环境立法要积极探索生态补偿机制，要严格体现“谁污染谁买单”的精神，注重污染排放治理，以务实可操作的立法发挥其现实规范意义。在精准扶贫领域民族立法，要针对本地区域条件、自然生态环境状况，在扶贫政策、扶贫资源等方面因地制宜、因人施策，用经济、社会、文化、生态等多维度的法治思维模式，如建议民族地区吸纳生态扶贫理念，为可持续脱贫提供立法保障，同时精细化扶贫资金管理，为扶贫资金用其所用提供可靠保障，建立完善扶贫领域的监督问责机制，坚决遏制扶贫领域腐败问题等，用法治手段保障民族地区实现彻底脱贫。

二是体现自治，求真务实，切实提高立法质量。在民族立法助推三大攻坚战工作中，要从秉承有利于国家法制统一、有利于少数民族地区社会和经济发展，有利于维护民族团结，有利于少数民族地区精神文明建设出发，准确把握发展规律和民族特点，充分行使好法律赋予的“自治权”和“变通权”，真正做到针对问题立法，立法解决问题。同时，针对民族地区专业人员缺乏，立法质量不高的问题，一方面积极加强与上级立法部门的联系，争取他们的指导、帮助和支持，另一方面，不断吸纳和融合民族地区的优良传统，广泛听取公众的意见建议。调动其它委室、政府法制部门参与立法工作的积极性，听取人大代表、基层单位的意见建议，拓展群众参与立法工作的途径，引导公众参与立法，使立法贴近群众、贴近生活、贴近社会，使制定出来的条例真正符合县情实际，符合三大攻坚战要求，能够最大限度地凝聚社会共识、减小不和谐因素，能够有效化解社会矛盾，消除各类隐患，促进社会平稳发展。

三是结合实际，坚持民族立法“立、改、废”相结合。人大民族立法工作着眼“三大攻坚战”中关系全局的重大问题，紧扣“三大攻坚战”重大工程项目建设、重点工作开展中的关键环节和时间节点，根据国家法制建设的进程，及时修改和废止与法律法规不一致，与社会发展不适应、与客观实际不相符的条例内容，将条例的修改和废止放在于制定新条例同等的位置去分析研究。在立法的滞后性方面，多借鉴发达省份、民族地区的立法实践经验，在严格执行立法规定的原则、宗旨、行为规范、法律责任等方面基础上，结合本地实际，根据民族特点和地方特色，超前、灵活制定能体现出民族地区自治、特色、创新的条例。同时，以更加务实认真的态度落实好今后三大攻坚战的立法规划和计划项目的实施工作，突出加快生态环境建设、民族文化传承保护、民族特色产业发展、扶贫资金审计等方面立法，力争让民族立法成为保障民族地区全面建成小康社会的有力武器。

(本文刊发于2018年9月30日出版的《怀化人大》杂志第四期“调研”栏目，作者：麻阳苗族自治县人大常委会主任 唐军)