县乡人大换届选举工作存在的困难与思考

黄晓平

今年县乡人大换届选举工作时间紧、任务重、责任大，为确保县乡人大换届选举顺利推进，笔者就县乡人大换届选举工作开展调查，发现当前县乡人大换届选举存在“三难一欠”问题，即:代表结构比例保障难、流动人口参选操作难、乡镇人大专职副主席配备难、乡镇代表资格审查委员会欠规范健全。

当前县乡人大换届选举工作存在的突出问题

党外和妇女代表结构比例保障难。湘发[2016]6号、8号文件对本次县乡人大换届代表结构比例作出明确要求，基层一线代表比例应占代表总数55%以上，妇女代表应占代表总数30%以上，连任代表一般应占代表总数的三分之一左右，党外人士在人大代表中比例不少于35%。乡镇在提名推荐代表候选人中纷纷反映，基层一线和连任代表比例容易保障，但党外和妇女代表结构比例难保障，都希望县直下派代表为党外和妇女代表以保障结构。以辰溪县谭家场乡为例，按户籍人口测算县代表名额为6名，其中县直下派1名，连任代表和职务代表各2名，均为男性党员，余下1名既使是党外妇女，也达不到党外和妇女代表的比例要求。

流动人口参选实际操作难。流动人口参加户籍所在地选举主要通过委托代投。为规范流动人口委托代投，省、市提出了五项条件，这五项条件使委托代投更加规范，但同时增加了程序和工作量，工作实际操作很难。辰溪外出务工人员多，个别乡镇外出务工人员达60%左右，驻村的多为留守儿童和空巢老人，动员流动人口参加人大换届选举，保障选举较高参选率的难度非常大。有的选区流动人口占选民的多数，如果流动人口参选得不到有效保障，该选区选举的选民难以过半。特别是部分流动人口民主权利意识不高，认为人大换届选举与自己关系不大，委托代投程序有点麻烦，工作不愿配合，保障流动人口参选需要做大量细致的思想工作。

乡镇人大专职副主席的配备难以到位。为增强乡镇人大工作力量，根据中央18号、省委26号文件精神，辰溪县委研究决定，在全县23个乡镇配备人大副主席，在领导职数较少的上蒲溪、罗子山、苏木溪三个瑶族乡配兼职副主席，其他乡镇配专职副主席。辰溪县委的决定，为乡镇人大发展带来了机遇。但乡镇具备公务员身份的干部远远不够职数配备的需求。公务员法规定，领导干部的配备必须具备公务员身份。由于受公务员身份的限制，乡镇人大专职副主席的配备在短时间内难以到位。

乡镇代表资格审查委员会欠规范健全。由于工作异动，大部分乡镇代表资格审查委员会成员调离变动的多，已无法履行代表资格审查职责，需从代表中重新确定。按照法律规定，乡镇代表资格委员会由大会主席团在代表中提名，大会全体会议审议通过。由于重新确定代表资格审查委员会需要召开乡镇人民代表大会，个别乡镇为了图简便，没有严格履行法定程序，存在以乡镇党委或人大主席团名义确定代表资格委员会成员的现象。

原因分析与对策思考

保障代表结构首先要确保代表具有广泛的代表性。党外和妇女代表结构比例保障难，原因有三个方面:一是由于上届人大代表中的党外和妇女结构比例较低，乡镇在推荐连任代表中妇女和党外代表少；二是县直下派代表的身份信息滞后，不便乡镇测算；三是乡镇大量的优秀人才外出务工，在县内有履职意愿和履职能力的党外人士和妇女，符合代表标准条件的比较少，特别是缺乏代表性和应有的威信，如果从外出务工人员中挑选党外和妇女代表候选人，履职又难以保障。笔者认为，人大代表应实现代表性和广泛性的有机统一，代表性是前提基础，广泛性是延伸发展。严格代表结构比例主要是体现代表的广泛性，防止代表队伍出现过多的官员代表和老板代表。作为后发展地区，由于县情、乡情的实际不同，代表结构比例与发达地区相比难免有所差异，在落实上级文件精神中应当结合工作实际，不宜生搬硬套。特别是人口大量外流的乡镇，在代表性与广泛性难以实现统一时，代表候选人的提名推荐首先应当保障代表性，也就是政治素质好、道德品行好、履职能力好、表率作用好、群众基础好这个“五好”标准。如果片面的为保障结构比例而忽视人大代表的代表性，势必舍本求末，难以得到人民群众广泛认同。

要加强流动人口信息化管理。人口大规模流动，是我国现阶段社会的一个显著特点。由于流动人口涉及面广、情况比较复杂，上级文件明确，流动人口原则上在户籍所在地参加选举。流动人口参选操作难，既有流动人口的主观原因，也有严格规范委托代投程序的客观原因。由于流动人口民主权利意识欠强，对规范委托代投程序一时难以接受，在工作配合上欠主动，虽然乡镇通过委托亲戚联系、群发换届短信等方式，加强与流动人口联系沟通，但缺乏系统性，不便于统计，效果也欠佳。个人认为，流动人口参选操作难，实际上就是流动人口的规范化管理问题，乡镇应当根据社会管理的发展需要，对辖区人口实行信息化精准管理，建立流动人口工作互动平台，包括就医就学、养老保险以及各种信息的发布等，既可加强管理者和被管理对象的相互联系，及时了解工作动态，又可提高乡镇社会管理水平和效率。建立人口信息化管理系统，可有效解决流动人口参选问题。

要根据实际配备乡镇人大副主席，条件不成熟的可配兼职副主席。配备乡镇人大副主席，对加强乡镇人大工作和建设十分必要。这既是中央、省委文件的明确要求，又是人大工作发展的必然趋势。由于乡镇干部身份结构不合理，当前部分乡镇受公务员身份限制，干部领导职数尚未配齐。基于乡镇这种现状，乡镇人大副主席应当实行全县统一调配，对因身份受限而未能配专职副主席的乡镇，可配兼职副主席，由组织委员兼任较为适宜。同时，应实行公务员招录制度常态化，定期招录一批公务员充实基层领导干部，有效解决乡镇领导干部中公务员不足的困难。