关于加强乡镇人大监督工作的思考

怀化市人大常委会党组书记、常务副主任石希欣

乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，处在民主政治建设的最前线，一肩挑着宪法法律赋予的重任，一肩挑着党和人民寄予的厚望，是人民代表大会制度体系中不可或缺的重要组成部分。监督工作是乡镇人大的一项重要工作。从我市的情况看，乡镇人大监督工作近年来有了明显的进步和发展，但是，对照宪法法律的规定和人民群众的期望，乡镇人大监督还有大量的工作要做，还有许多瓶颈式的问题需要克服。当前中央和省委高度重视加强县乡人大工作和建设，如何抢抓机遇，乘势而上，有所作为，进一步加强乡镇人大监督工作，是摆在乡镇人大工作者面前的新课题。笔者以为应重点从以下三个方面入手：

一、强化监督意识，增强自觉性

乡镇人大监督中存在的诸多问题，原因是多方面的，但首要的是乡镇人大自身监督意识不强，监督底气不足，监督积极性不高。因此，必须从提高认识、转变观念入手，理直气壮地把监督宝剑亮出来，把监督权力用起来，把监督责任扛起来。

搞好监督是政治责任。乡镇人大处于最基层，与选民的联系最直接、最紧密，一举一动都与人民群众密切相关、倍受关注。通过行使监督权，推动和改进政府的工作，促进群众的福祉，将直接展示出人民代表大会制度的优越性、重要性，从而坚定广大人民群众的道路自信、制度自信。同时，人大工作是在党的领导下开展的。乡镇党委的重要主张和意图要靠乡镇人大去实现，重要决定决议要靠乡镇人大去监督实施。可以说，乡镇人大的工作关系到党的基层政权的建设和巩固，关系到党的事业的持续发展。因此，这是乡镇人大作为权力机关和政治机关必须勇敢承担起来的政治责任，必须坚守的政治纪律。

搞好监督是法律规定。乡镇人大拥有监督权、任免权和重大事项决定权。监督乡镇政府工作，加强对行政权力的制约和监督，是宪法法律赋予乡镇人大的重要职权。按照“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则，乡镇人大必须责无旁贷地认真履行宪法法律赋予的监督职权，切实承担起宪法法律规定的监督责任，通过依法高效的监督，督促乡镇政府严格依法行政，自觉接受监督。

搞好监督是职责要求。从现状来看，绝大部分乡镇人大主席或副主席被安排从事“与身份不符”的各项中心工作，有的分管城建、农业、教育、计生，有的牵头搞征地拆迁、招商引资，整天忙得团团转，无暇顾及本职工作，常常是“种了人家的地，荒了自已的田”，导致乡镇人大监督工作难以充分开展，监督作用难以发挥，监督职权看有似无，形同虚设。代表的批评、建议和意见没人或不用心办理，选举的诉求找不到对象和门路，影响了乡镇人大的形象，削弱了乡镇人大的权威。乡镇人大要依法摆正位子，坚持聚焦“主业”，牢固树立抓监督工作是本职、抓好监督工作是称职、抓不好监督工作是失职的思想观念，真正把监督工作放在心上，抓在手上，落实在行动上。

二、严格监督程序，增强规范性

开展乡镇人大监督工作重在弄清监督什么、谁来监督、怎么监督的问题，不断推进监督工作的科学化、制度化、规范化。

明确监督的内容。这是搞好乡镇人大监督工作的基本前提。归纳起来不外乎四个方面：一是对“法”的监督。加强对法律法规在本行政区域内贯彻执行情况的监督，重点监督与本区域经济社会发展和民生事业息息相关的法律法规的实施情况，找准法律法规实施中存在的问题和原因，开展执法检查，促进政府依法行政，督促法律法规在本区域的贯彻实施。二是对“事”的监督。加强对乡镇政府履职行权情况的监督，重点监督政府对各级党委决策部署的贯彻落实情况，执行本级人民代表大会决议决定的情况，执行本行政区域内的经济和社会发展计划情况，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作情况，推动解决事关人民群众切身利益的热点难点问题情况等。三是对“人”的监督。加强对本级人民代表大会选举的乡镇长、副乡镇长和乡属相关站所负责人履行工作职责情况的监督，适时开展工作评议，组织视察，督促问题解决，促进依法行政、依法办事。四是对“钱”的监督。加强对乡镇财政预算决算和预算调整的监督，重点审查预算安排的合法性、完整性和可行性，重点支出和重大投资项目预算安排是否适当、资金使用是否合理有效，财政转移支付安排执行情况，政府性债务的规模结构是否合理，风险是否可控。

把握监督的方式。这是搞好乡镇人大监督工作的基本要求。一是明确监督方式的主体。根据中央18号文件、省委26号文件和新修订的《地方组织法》以及《湖南省乡镇人民代表大会主席团和乡镇人民代表大会主席、副主席工作若干规定》，乡镇人大的监督方式共有11种，其中监督主体为乡镇人民代表大会的有4种：审议政府工作报告、审查和批准财政预算及预算执行情况、提出质询案、提出罢免案。监督主体为乡镇人民代表大会主席团的有7种：听取和审议专项工作报告、工作评议、工作视察、专题调研、专题询问、执法检查以及代表建议、批评和意见的督办。二是把握监督方式的内涵。乡镇人大对每一种监督方式的特点和适用范围都要准确把握，以便针对不同的监督对象、监督内容、监督重点采取不同的监督方式。比如对于乡镇“七站八所”或者“几办几中心”的工作主要采取工作评议的方式，既客观公正地肯定受评议单位取得的成绩，又直言不讳地指出存在的问题和不足，实事求是地分析产生问题的原因，有的放矢地提出意见和建议。对于重点项目和难点问题，主要采取组织代表集中视察、专题调研的方式，掌握一线情况，找准问题症结，提出有针对性的建议意见。对于脱贫攻坚等重点工作，主要采取听取和审议专项工作报告的方式，深入村组、农户了解工作落实情况，为改进和推动工作建真言、献良策、求实效。三是注重监督方式的融合。加强对监督方式的优化组合和综合运用，突出监督的计划性、系统性、连续性和科学性，注意处理好量与质、点与面的关系，把工作监督与法律监督结合起来，把对人的监督与对事的监督结合起来，把专项监督与综合监督结合起来，把推动自行整改与依法纠正结合起来，把“柔性监督”与“刚性监督”结合进来，力求监督有理有节、有主有次、有分有合、有强有弱，做到张弛有度，刚柔相济，促进监督工作更加有序有效地进行。

遵守监督的程序。这是搞好乡镇人大监督工作的基本保障。人大监督具有很强的法律性、规范性和程序性，而且每一种监督方式的具体实施步骤也不一样，不可能一把尺子量到底，形成统一的“标准答案”。我认为乡镇人大开展监督工作应重点遵守和把握好以下九个环节：一是科学规划。换届之初，要对届内监督工作进行全面规划，明确监督的方向、重点和事项，列出监督清单，避免重复遗漏。每年年初根据任期规划和实际需要制定年度监督工作要点，便于各项监督活动依序开展。根据每年两次乡镇人民代表大会、每季度一次乡镇人大主席团会议的安排，把监督工作任务安排部署到每一次会议，明确细化到月。二是精选力量。在对本级人大代表的行业、专业、学识、经验进行系统摸底和分类的基础上，针对每次具体监督活动的需要，合理组建由乡镇人大主席或副主席牵头、部分乡镇人大主席团成员和代表参加的监督工作队伍。三是提前充电。每次开展监督活动之前，向参加人员发放相关的资料，了解掌握监督的有关内容。条件允许的情况下还可以邀请上级部门负责人或有关专家学者进行专题辅导，做足监督准备。四是深入调查。组织监督人员深入一线，深入现场，采取明察暗访、重点抽查、随机检查和召开座谈会、查阅案卷资料等方式，全面调查了解掌握相关情况。五是充分审议。召开乡镇人民代表大会或主席团会议（全体监督人员参加），听取和审议有关工作报告或调研情况汇报，针对一些重点问题还可以开展专题询问，通过充分审议，凝聚集体智慧，并以表决形式形成决议决定或相关审议（评议、视察）意见。六是及时交办。对形成的审议（评议、视察）意见和问题清单，要及时向政府交办，提出整改要求并规定报告期限。七是强力督办。组织监督人员对政府整改落实情况认真进行跟踪督促，及时掌握相关情况。八是民主测评。建立满意度测评制度。召开乡镇人大主席团会议，听取和审议政府整改情况报告，并按“满意、基本满意、不满意”三个档次进行满意度测评，当场公布结果。九是依法公开。乡镇人大主席团每半年要将开展监督工作的情况向乡镇人民代表大会报告，并采取适当的形式，及时将开展监督工作的情况在本行政区域内公开，接受人大代表和全社会的监督。

三、坚持问题导向，增强实效性

乡镇人大离群众最近，了解群众的心声最直接，反映群众的意见和要求最实在，必须把坚持问题导向贯穿监督工作的全过程，不断增强监督工作的针对性和实效性。

要把准方向，选准问题。目前乡镇人大的工作力量极其有限，代表大多数为兼职，素质也参差不齐。因此在监督的选题上，既不能一味地追求高难度、大而全，更不能事无巨细，面面俱到，眉毛胡子一把抓。一是聚焦党委工作重心，围绕重点问题选题。经济建设是党委政府的中心任务，也是人大监督的重中之重。虽然每个乡镇的经济基础、发展战略、重点任务都不一样，但就当前来说，主要是精准脱贫攻坚、基础设施建设、特色产业发展、重点项目建设、美丽乡村幸福家园建设、社会稳定、公共安全等方面。乡镇人大要紧紧围绕上述内容来选好监督题目，督促解决其中的突出问题，积极推进全面建设小康社会进程。二是聚焦人民群众心声，围绕热点问题选题。群众最关注、反映最强烈、要求最迫切的热点问题，事关人民群众的切身利益，是乡镇人大监督工作的当然切入点。要积极回应基层群众最关心的上学难、就医难、出行难、社会治安、食品安全等热点问题，组织代表开展调研、视察、评议，促进问题的解决和落实，让乡镇人大真正成为群众根本利益的“守护神”，成为基层群众心目中的“娘家人”。三是聚集工作推进难点，围绕矛盾问题选题。乡镇人大要牢固树立监督就是支持的观念，紧紧抓住政府城镇建设、征地拆迁、招商引资等工作中存在的难点问题进行监督，听取专项工作汇报，集思广益，主动为之把好脉、建好言、定好策、督好事，帮助政府破解难题，突破难点，攻克难关，形成共同推进工作的合力。

要坚持原则，统筹兼顾。乡镇人大开展监督工作不能为了监督而监督，而应该通过监督职权的行使，正确处理方方面面的关系，使人大监督真正成为党委的抓手，政府的推手和群众的帮手。一是坚持党的领导。乡镇人大必须始终坚持党的领导，自觉围绕党委工作大局来谋划监督工作，确定监督的方向、内容和重点，以实现监督工作与党委中心工作的同心同向，同频共振。要积极主动争取党委的重视和支持，提供必要的监督条件。坚决按照党委的出题和要求，开展监督工作。二是坚持监督与支持相结合。既坚持原则敢于监督，又讲究方法善于监督，既要注重在监督中依法决策、防错纠偏，又要支持政府依法行政、大胆作为，寓支持于监督之中，实现人大和政府的良性互动，做到尽职不越位、监督不代办，使监督的过程成为统一思想、形成共识的过程，成为相互理解、彼此支持的过程，成为凝心聚力、推动工作的过程。三是坚持人民利益至上。乡镇人大要坚持把以民为本作为开展监督工作的根本出发点，把群众呼声作为第一信号，把群众需要作为第一选择，把群众利益作为第一考虑，把群众满意作为第一标准，通过开展多形式、多层次的监督，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实保障和改善民生。

要注重细节，突出实效。讲求实效是做好人大监督工作的最终落脚点。乡镇人大要真正提高监督实效，关键就是要树立问题意识，坚持问题导向，着力在细节上下足功夫、做好文章。一是深入明察暗访，真正发现问题。把发现问题作为监督的首要前提，组织有关人员深入一线，深入群众，明察暗访，座谈调研，把情况摸透，把数据搞准，把事实看清，掌握第一手资料，发现最真实问题。二是坚持询议结合，深入分析问题。把开展专题询问与会议审议有机结合，采取事先不通气、随机提问、及时追问等灵活多样的询问方式，多提深层次、具体化的问题，确保切中要害，一针见血，掷地有声。审议发言要针对存在问题的症结，提出有针对性的、建设性的对策措施，让政府及相关单位在工作中能够操作，切忌套话、虚话、原则话。三是建立问题清单，及时交办问题。对明察暗访中发现的问题，专题询问和审议发言中提出的问题，进行归纳整理，列出问题清单，及时交政府办理。四是抓好跟踪督促，有效解决问题。发现再多的问题，提出再多的建议，如果政府和相关单位不落实，人大的监督就等于零。乡镇人大对交办政府处理的问题要以钉钉子精神，跟踪督促、一抓到底，做到问题不解决不放过、责任不追究不放过，确保取得实实在在的监督效果。