进一步强化法治思维,密切代表同群众的联系

麻阳苗族自治县人大常委会主任 唐军

十八大报告指出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。进一步强化法治思维，密切代表同群众的联系，运用法治思维化解矛盾纠纷，促进依法行政，公正司法，无疑助推了法治国家建设并获得人民群众的热烈欢迎。

一、代表联系群众的法律要求

我国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民代表大会制度是一种具有中国特色的新型的代议制，既然是“代表”和“代议”，前提就是“代表”必须密切联系群众，只有密切联系群众，才能了解民情，反映民意，行使好人民群众赋予的国家权力。

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（简称《代表法》）明确规定了我国各级人大代表的性质、地位、权利、义务和执行代表职务的保障。集中到一点，就是“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”。第四条第五款规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；第二十条规定：代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求；第四十五条第一款规定：代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督；第四十五条第二款规定：由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况等。这些规定，对于密切代表与人民群众的联系，无疑具有普遍约束力的。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十七条规定，地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或选民保持密切联系，宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求。

党的十八大以来，中央部署开展了党的群众路线教育学习实践活动，习近平总书记关于改进工作作风、密切联系群众的重要讲话精神和中央政治局关于改进工作作风的《八项规定》及《实施细则》的出台，表明了新一届中央领导集体已经把密切联系群众提升到一个新的高度，也对新形势下进一步做好代表与群众联系工作提出了新的更高的要求。

二、当前代表联系群众工作现状

地方各级人大常委会积极推动代表联系群众活动深入开展，代表们主动加强与群众联系，积极反映群众意见，取得了一定的成效。联系方式趋向多元，联系内容日益拓展，联系制度不断健全。如我们麻阳近年来，强化了联系平台建设，全县23个乡镇全部建设了代表活动室。同时，将事关地方经济社会发展、民生、稳定和需要各级各部门解决的问题与建议等作为联系内容。完善了“双联”制度，要求代表及时向选民宣传政策、法律、法规和人大的有关决议、决定，协助政府推进工作，促进法律法规的贯彻实施，倾听群众呼声，提出高质量的批评意见和建议，帮助选民解决实际困难，为民办实事；要求每名县人大代表每年调研5次以上，走访选民20人以上，召开群众座谈会不少于3次，任期内向选民述职。并以代表活动室为阵地，确立代表接访日，定期组织各级代表开展接访选民活动，密切了人大代表与群众的联系。

在各地积极开展探索和实践的同时，也应该看到人大代表联系群众离人民代表大会制度的本质要求和人民群众的热切期盼仍有较大的差距，主要表现在以下几个方面：

一是代表的积极性不高。不少代表认为在国家政治生活中代表的作用不大，有的甚至认为自己当选代表与人民群众没有直接关联，加之现行法律制度对代表缺乏有效的激励和制约机制，于是产生了“联系不联系一个样，联系多与联系少一个样”的消极思想。

二是联系形式不多。为了加强代表同群众的联系，一些地方人大组织人大代表开展了多种活动，比如定期走访选民、代表与群众统一见面日等 ，但这些活动依赖于人大的统一组织，很少有代表主动安排时间联系群众，这些方式接触的群众人数有限，限制了代表更广泛进听取人民群众的声音。即使有些地区探索的成立代表工作室、设立意见箱、开设微博、电子邮箱等方式联系群众，但由于代表个人素质等因素限制，执行不是很普遍。

三是联系内容不广。从一些地方的实践看来，代表联系群众工作主要是听取群众的意见和建议，选民向代表反映具体问题，而没有与宣传有关法律法规、提高基层群众的民主法制意识结合起来，没有与代表人民的利益和意志参与行使管理国家事务的权利结合起来，没有与代表接受选民监督结合起来。

四是群众的认同感不强。一些群众认为，人大代表大多是选民出于相信组织的提名推荐而选举出来的，其实对这些代表并不熟悉。不少群众对代表的法律地位和作用不了解，认为代表只是一种身份、荣誉而不是一种职务，对代表“该做什么、能做什么、做得成什么”心存疑虑。有的认为找代表反映情况没有作用，不如直接上访。

五是联系的实效性不佳。群众向代表反映意见和建议后，最迫切希望的是及时得到反馈信息。由于代表接待选民工作没有完善的实施制度，特别是选民反映的问题的处理没有统一的规定，人大代表通过联系群众收集到的部分意见和要求，因种种缘由，难以得到有效解决，无法回应群众期盼，致使代表联系群众的实际效果不理想。

人大代表与选民之间联系沟通的不完善，有多方面原因。一是思想认识上的原因，比如有的群众认为现行法律规定人大代表不能直接处理具体问题，与代表联系再多、再好也没有多大实际价值，缺乏联系代表的主动性。二是法律规定不够清晰。《代表法》虽然提出了代表联系选民的要求，但对代表联系选民的内容、方式、途径规定得还不够具体。三是组织保障跟进不力也是重要原因。有的虽然出台了代表联系群众的相关制度规定，但未制定出相应的配套措施予以跟进落实，代表开展活动还缺少场所。

三、法治思维下加强人大代表联系群众工作需要把握的几个原则

当前，由于《代表法》尚未对代表联系群众工作作出明确规定，各地只能根据实际情况，制定出代表联系群众的具体办法。在修法时机尚不成熟、党群、干群关系不断涌现新情况新问题的情况下，亟需各级代表工作部门在遵循大的原则范围内，进一步强化法治思维，把握特点规律，加强探索实践。笔者认为，法治思维下加强人大代表联系群众工作需把握以下原则。

1、坚持和加强党的领导原则。十八届四中全会明确提出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。实践证明，只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。离开党的领导，就不可能体现人民利益，凝聚人民意志，发展社会主义民主和依法治国也会落空。

2、坚持依法治国原则。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。它与人民民主、党的领导是紧密联系、相互促进的。依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。人大应成为严格依法办事的模范，宪法和法律有规定的，不能自行突破；如果法律不完善，可以按照法定程序修改后依法执法。鼓励在代表联系群众中创新，但必须在宪法和法律的范围内进行。

3、坚持群众路线原则。在人大工作中全面贯彻落实党的群众路线，核心在于密切人大代表同人民群众得联系，关键在于发挥代表作用。各级人大代表不仅要有“人民选我当代表”的荣誉感，更要有“我当代表为人民”的使命感和责任感，要相信群众、依靠群众、倾听民意、凝心聚力，从群众的视角与群众沟通，按群众的利益细化完善措施；勤于体察、善于分析、乐于服务、敢于诤言。

4、依法履职原则。支持、规范和保障代表依法履行职责，是保证代表充分发挥作用的重要要求。联系不是自然行为，而是职务行为。人大代表必须按照这些法律规定的职责来从事工作、开展活动。比如，对于群众提出的意见，代表一般不直接处理，而是通过一定方式转交给政府部门办理，并采取适当方式督促部门尽快解决群众反映的问题。

     四、完善人大代表联系群众制度的对策建议

1、明确人大代表联系群众的内容。笔者认为，从代表的履职要求来看，联系群众应当是多角度、宽领域、全方位深化联系群众，具体可以围绕五个方面进行了解：一是《代表法》规定的属于人大代表职权范围内的事项；二是对政府及其部门工作提出意见、建议和要求；三是涉及区域性经济社会发展的重要问题；四是群众关心的热点、难点和民情、民生问题；五是关系到地方上或选区内集体利益的相关意见、建议或要求。对于其它如选民个人诉求、信访问题、或是应通过诉讼、行政复议、仲裁解决的事端，以及对国家机关工作人员的申诉、检举和控告等，在告知选民不是接待内容的同时，向对方说明解释，并尽可能告知其它寻求救济的途径。

2、丰富代表联系群众的方式。除了固定联系一些群众外，代表应当在日常工作生活中，采取走访、接待来访、通信、电话、召开座谈会、征求意见表、问卷调查、代表网页及电子信箱等多种形式，深入实际，深入基层，深入群众，经常进社区、进村组、进企业、进学校、进军营，和群众交朋友，面对面倾听群众意见。尤为重要的是要获得第一手材料，掌握实情。直接选举产生的代表，可以通过发放联系卡的方式在其选区内公开其联系方式；间接选举产生的代表，可以在其下级人大代表范围内公开其联系方式。此外，代表还可以积极运用信息技术，通过网站、微博、QQ、微信等形式，加强与群众的即时交流。

3、提升代表的履职能力和履职积极性。首先，要加强培训。一方面，代表自身要强化主体意识和学习意识，努力学习相关法律法规和代表业务等知识。另一方面，各级人大应组织开展相关知识培训，并创造条件多为代表提供交流学习的机会，以不断提升代表联系群众的能力。其次，要保障知情知政。可以协调政府有关职能部门，建立联络员队伍，为代表提供专业性服务和支持，帮助代表在受理群众提出的事项时，了解有关政策背景，厘清问题的性质，提升接待工作的实际效果，推进问题的后续解决。此外，还要加强对代表联系群众工作的宣传，让更多群众全面了解其作用、职能等，使代表联系群众工作得到社会方方面面的积极支持和广大人民群众的广泛认可。

4、完善群众意见建议的反映处理反馈机制。首先，要推动代表联系群众工作与人大常委会工作的有效对接，把代表收集到的群众意见建议作为常委会确定年度工作要点的民意基础，对群众反映的带有全局性、普遍性问题，可作为常委会调研课题、视察重点和审议专题，对群众反映的热点、难点问题，可作为常委会监督的重要内容，通过听取有关情况报告、约见询问等方式督促“一府两院”及相关部门及时解决。其次，要深化完善闭会期间代表建议处理机制。要将政府部门是否及时办结闭会期间代表建议作为各部门绩效考核的内容之一，并完善闭会期间建议的交办、处理程序，常委会也要加强对闭会期间代表建议的督办，进一步形成凝聚合力的工作机制。

5、完善代表联系群众监督制度。一是要建立代表接受群众监督制度。人大代表应公开自己的姓名、工作单位、联系电话、电子邮箱、职业、通讯地址等信息，也可以根据本人认为合适的方式将联系方式告知选民。在每年的人民代表大会会议结束后，代表应主动向原选举单位或原选区选民，书面报告自己在人民代表大会会议期间的工作情况。每年年底前应主动向原选举单位、原选区选民，书面报告在人民代表大会闭会期间的履职情况。每届至少两次采取口头或书面形式，向原选举单位、原选区选民报告履行代表职责、执行代表职务的情况，回答人民群众关于执行代表职务情况的询问，接受群众的评议与监督。二是要建立代表联系群众登记制度。代表要将自己联系群众的情况进行认真登记。

6、要加强时间和经费上的保障。虽然代表法规定，代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障。其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。但是对于许多代表往往都是单位的业务骨干，过多的从事代表活动，单位领导会有一定的想法，而且法律也没有明确对代表联系群众给予时间上的保障，所以，应当以法律条文的形式对闭会期间，代表开展联系群众活动的天数予以明确，同时，给予代表适当的交通和通讯补贴，以调动代表履职的积极性。

7、完善代表联系群众组织制度。为代表联系群众提供组织保障设立代表联络机构是完善代表联系群众制度的前提。目前，各级人大代表联络机构存在着机构设置、隶属关系、职能划分不统一等问题，乡镇人大多数还没有代表联络机构。要重点加强乡镇、街道人大代表联络机构的建设，这是当前代表联络机构建设的短板，只有将这一级人大代表联络机构建起来，才真正完成人大机构到基层的延伸，为代表联系群众活动的深入开展提供有力地服务和保障。同时，还要对各级代表联络机构职责作出明确规定，明确代表联络机构的权利和义务。

8、丰富和完善《代表法》相关法律及实施细则。建议今后在修改《代表法》时,将代表联系群众制度作为一个重要内容纳入其中，将各级人大常委会组织开展代表联系群众方面的成熟经验和做法上升为法律，对代表联系群众的内容、方式、保障等方面进行细化量化，以进一步增强代表联系群众工作的针对性、操作性和实效性。各级人大常委会可以根据本地实际，进一步完善代表联系群众制度，使代表联系群众工作规范化、制度化、法律化。

总之，代表联系群众制度的完善是一个过程，不能一蹴而就，只能是循序渐进。代表联系群众制度实践方面的完善，需认真贯彻党的十八大精神，根据宪法和有关法律，结合代表联系群众工作的实际，不断地总结经验，逐步丰富和完善代表联系群众制度，实现代表联系群众工作法律化、制度化，从而为实现人民当家作主提供制度保证。