对县级人大审查和监督全口径预决算的

思考与建议

沅陵县人大常委会党组书记、主任  向洪振

党的十八大报告指出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。这是新时期党和国家对各级人大常委会“钱袋子”监督寄予的更高期待。各级人大如何加强对政府财政全口径预决算监督，推动阳光财政，是摆在各级人大面前一个重要新课题。在此，笔者从多年工作实践中认真总结、思考，谈一些感性认识。

一、我县开展全口径预决算审查和监督基本情况

（一）近几年我县人大及常委会开展预决算审查监督情况

1、把加强和推进全口径预决算作为履行法定职责的重要内容大及其常委会对政府监督的一个重要内容就是审查监督政府的财政预决算。监督法第三章对人大常委会审查监督预决算作了专门规定。因此，几年来，我们认真贯彻监督法和省实施办法，例行审查和批准决算。听取和审议财政预算调整及国民经济和社会发展计划报告，始终坚持政府向人民代表大会报告预算的安排和预算的执行情况，在预算执行过程中，自觉接受人大常委会的监督。把政府收支纳入人大审查监督范围，促进了财政税收更加公开、透明，更加民主、科学，更加符合人民群众的根本利益，更加适应地方发展的需要。

2、坚持听取和审查财政决算报告的同时听取审计工作报告
　  我们坚持审查和批准财政决算的同时听取和审查年度财政审计和其它财政收支情况的报告，并作为人大常委会审查批准决算的重要依据，以提高人大预决算监督质量，增强监督的针对性、实效性。同时，人大预算监督机构人员少，尤其是专业人员不足，不可能对政府提交的决算报告进行审计式检查，这是客观实际，也是现实情况。尽管如此，我们仍然坚持每年对县直部门预算的单位进行抽查审查，并查阅相关资料，为人大常委会依法审查监督，提供了客观科学的依据。
　　3、坚持监督政府全力推进财政预决算公正、公开透明
　　我县的财政收入虽然逐年增长，但收支矛盾仍然突出。财政压力之大，在保工资、保运转、保重点的同时如何把有限的财政资金用在刀刃上，更好地投入到民生工程中，就必须对政府的财政收入和支出进行适时监督。只有预算的透明，才有“看得见的政府”，人民才能行使监督权。几年来，我们不断加强审查监督，完善政府财政报告体系。在编制的预算中，按照不同科目，包括部门预算，“三公”经费等公共预算置于“阳光”下，将政府开支信息置于公众监督之下，确保政府财政取之于民，用之于民。监督好这些资金的使用过程，促进政府更好地提高资金的使用效益，将政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。县委提出的推进“四大工程”，拉动“三大发展”的战略目标才能真正得以实现。
　　4.坚持依法审议决定政府的重大投资项目
　　政府的重大投资项目占财政收入的比重较大，把重大项目管好了，就管住了大半的财政资金。同时，也加强了对政府工作的监督，规范和调整政府的施政行为、执政导向。为此，县人大常委会切实履行经济和社会发展等重大事项的决定权。2012年，审议了县人民政府提请审议的关于将工业园建设资金适时纳入财政预算、城南望圣坡一期工程(沅陵大道)建设资金筹措方式等议案，依法作出了决议、决定。通过法定程序努力将县委的主张转化为人民的意志，促进了县委有关重大决策的推进和实施。通过这些形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，促进了重大项目顺利进行，发挥了应有的作用。
　 （二）不断推进全口径预决算审查监督工作，预决算的面越来越宽、科目不断细化
　　我县部门预算通过多年来的改革,经过了初步试编、全面推行、逐步规范、渐趋完善四个阶段，按照部门预算改革的要求，明确改革工作重点，改进预算编制方法，健全预算标准体系，完善编审工作规程和手段，不断提高部门预算编制质量，取得了一定成效。
　　一是部门预算的基本框架已全面建立，资金分配进一步规范。通过实施部门预算，实现了预算编制的统一性，提高了财政资金分配的科学性、公平性、透明度。运用零基预算、综合预算和细化预算编制方法，将一个部门的所有收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中得到反映，保证了部门预算的统一性，增加了资金分配的透明度。
　　二是逐步完善了定额标准体系，规范了支出定额管理。按照上级财政部门对日常公用支出标准分档定额的要求对全县行政事业单位日常公用支出标准进行了定员定额，并通过不断完善支出定额体系，使分类和定额管理更趋于科学合理，提高了预算编制的准确性和规范性。
　　三是进一步深化了“收支两条线”管理，实行综合预算，提高了预算的完整性。通过实行非税收入改革，将执收执罚部门的收费、罚没收入和其他收入全部纳入国库和财政专户管理，并通过部门预算，将预算内、外资金统一编制在一本预算中，从而规范了资金管理，消除了预算内外“两张皮”的现象。
　　四是充分发挥了财政的分配职能，合理安排单位经费，努力做到“开前门、堵后门”。绝大多数单位的日常公用经费有所增加，苦乐不均的现象得到了明显改善。
　　五是财政部门与各部门建立了不同层面的沟通渠道，保证了预算安排的真实性、准确性，各部门在编制预算的过程中更加理性，特别是项目申报不再编制“天文数字”，促进了各部门预算观念由“重分配”向“重管理”转变，预算管理更加科学化、制度化和规范化。
　　六是基本遏制了随意截留挪用财政预算资金。通过部门预算实施的规范程序，对基本支出和项目支出实行了比较严格的区分，在执行中严格按资金用途使用，最大限度地遏制了随意截留财政资金，东扯西挪冲击预算引发一些人为的预算混乱。加之，上级财政转移资金对我县财力状况得到了较大改善，支付分配制度实行了规范和完善，在很大程度上规避了跑上层要小钱的行为。
　 （三）不断完善和加强全口径财政预决算审查监督制度的建设
　　完善制度，对政府的全部收入和支出都纳入预算管理，覆盖到政府全部公共服务活动中是一项长期的任务。十八大报告在阐述政治体制改革时，提出要“加强对政府全口径预决算的审查和监督”，这是加强“钱袋子”管理需求的积极回应，也是进一步加强预算审查监督的郑重承诺。为加强财政预决算监督管理，县人大在总结多年实践经验的基础上，结合实际，进一步修订了加强财政预决算审查监督办法，为保障县人大常委会依法履行职权，推进规范化制度建设奠定了基础。
    （四）对转移支付、政府性债务收支、公共财政预算结余结转资金、政府基金和国有资本经营收支的监督审查情况还是空白。
    二、县级全口径预算审查和监督存在的问题

（一）预算执行中存在诸多问题。一是地方基金预算安排受政策、市场等方面的影响较大，不确定因素较多。二是地方一般性预算普遍存在不够准确，需要进行预算调整，但有些地方的预算调整情况没有通过法定程序，及时向人大报告，只是在决算报告中一并反映。三是预算执行中超预算现象普遍存在，而且比例一般都较高，尤其是公务接待费，远远突破公务经费2%的标准。四是预备费的使用不尽合理，预算法规定，预备费用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支，而在地方实际上是作为县长的预备金使用，开支情况很少在决算中单列报告。五是财政专项资金的管理使用不够明细，开展绩效评价的面也不是很大，全面监管不够到位。六是预算执行的透明度还不够高。七是有些必需资金安排不能足额预算，如社会保障经费、公积金等，由于财力原因，地方难以足额安排。

（二）立法机关对预算的控制不到位。政府预算，表面上是政府年度收支计划的具体数字，实际上体现了政府的施政纲领与行政措施。预算管理制度明确规定，政府所有类型的财政收支活动都必须要得到立法机构的批准和授权，从而在财力保障上限制政府的活动范围。然而，我国立法机关却无法对所有政府收支活动发挥控制作用，各级人民代表大会只能对预算进行一般性的审查，而缺乏可操作性的监督措施，当前人大的预算审查监督工作还较为滞后，远未完成由形式审向实质审的跨越，预算约束不够有力，部门的预算观念还相当淡薄，导致了预算软约束的产生。
    （三）决算审查机制不够健全，缺乏刚性。一是地方人大开展决算审查时，上一年的财政资金使用早已成为既定事实，而决算数一般都会远远超出预算数，这使得人大的决算审查十分被动。二是基金预算虽被列入地方“全口径”预算，但实际支出安排的科目少，都是一些大项，如，农林水事务支出、城乡社会支出、教育支出等，没有细化到具体项目，报告的数字一般都比较大。三是由于社会保障预算不是由地方财政部门编制，代编的决算缺少应有的审查监督。四是对上级各专项资金的使用管理情况，地方人大没有审查权，而对它行使审查权的上级部门由于点多面广，难以全面进行审查。五是对决算审查中发现的情况和问题，如资金的违规使用、超预算执行等，缺少有效的惩处机制。审计部门的查处主要还是罚款、收缴为主，很少有针对单位领导和责任人的处罚，而人大监督更少有刚性手段，致使老问题年年有，相同的错误重复犯，没有产生足够的威慑力。六是预算约束力还不够强。有些资金安排虽然进了预算，但由于地方财力原因，往往执行不到位。

（四）预算编制内容不到位。财政性资金是指以国家财政为中心的预算资金、国债资金及其他财政性资金，既包括各级政府的财政收支，还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。目前政府预算体系，预算管理的完整性、统一性还不够，纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横到边纵到底”，突出问题之一是非税收入及土地出让金、社会保障基金等其他政府性基金收入，没有实质性的全部纳入全口径预算决算管理中来，不能完整而全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的综合预算。
    （五）预算编制方法的科学性需要加强。目前，我国的财政预算编制模式，已从基数加增长转型到零基预算。零基预算编制模式，通俗地讲就是办什么事，给什么钱，办多少事，给多少钱，每个财年不留积余。预算编制采用“基数法”，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小。这种情况下，预算编制与以前年度财政资金的支出结构、支出比例等使用效益割裂开来，而且缺乏合理的支出定额标准，导致部门之间预算的不平衡问题。
    三、做好县级全口径预算审查和监督的建议
   （一）加大宣传力度，让公众正确理解全口径预决算管理目标，提高政府公信力。一方面，要提高政府自身素质，不断强化实行全口径预决算管理的主体意识，主动接受监督和审查，摒弃掉一切有可能成为全口径预决算障碍的元素；另一方面，要宣传好全口径预决算管理目标，让公众听得清、讲得明、解得透，使之对公共预算资金的分配使用等情况有所了解，这有利于公众对财政预算的监督，有助于政府公信力的提升，更有利于“阳光”财政。

（二）完善预算编制内容，细化部门预算科目，促进预算编制的科学性。政府应建立以部门为反映主体的预算科目体系，以此为基础完善政府收支科目，建立按部门、经济性质和功能为衡量标准的政府收支指标体系，逐步缩小未纳入预算的政府性收支项目，合理界定公共财政事权范围，推动财政性资金全部纳入政府预算管理，促进政府预算的统一和完整。2013年中央财政预算报告采用“全口径”首次编报了社会保险基金预算，实现了我国政府预算体系的完整编报，更加清晰地反映国家财政整个盘子的收支安排情况，让“国家账本”更加规范科学。
    （三）推进预决算公开，提高财政公开透明度，完善政府财政报告体系。阳光是最好的防腐剂。人大要建立公开平台，设置专门的网站栏目，适时公开财政预决算和审计报告，包括一级科目、二级科目，包括部门预算，包括“三公”经费，有的还可更细。同时，对存在问题和疑问，还可定期组织财政税务机关相关人员接受询问。通过公开把问题暴露了，政府闻过则改，天塌不下来，相反，还有利于促进问题的解决，推动建立长效机制，预防腐败和政府滥用职权行为的发生，增强政府的权威和公信力，使国家政权建立在坚实的群众支持基础上，从而更好地巩固执政地位。

（四）建立多方协调，上下联动的监督机制，加强对政府全口径预决算管理的审查和监督。一是建立预算资金绩效考评体系，加强对财政投入资金的监督。要注重提高财政资金的使用效益，进一步强化事前和事中监督，并实行严格的问责制度，主要是看政府管理的钱产生的实效，百姓有没有得到更多实惠。二是推进财政科学化精细化管理。要加强财政票据管理，稳步推进财政票据管理电子化，及时梳理相关票据信息，不断强化跟踪监督；要加强对非税收入的监督检查，加大对“小金库”的查处力度，注重对当事人和责任领导的追究问责。三是积极构建预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制，推进所有政府性资金和财政运行全过程的监督全覆盖，确保预算资金的安全、规范、有效。四是进一步强化地方人大及审计部门的监督职能，加强对预算决算的审查监督，着力提高权威性和专业性。

（五）从体制上进一步完善、理顺全口径预决算审查监督管理机构，配齐与之相适应的人员。主要是审计局的归属管理以及预算审查工作委员会（财政经济工作委员会）的人员配备。同时，还要在制度上和观念上转变，让这些人员和机构，真办事、办实事，敢说话、说实话。