贫困县级检察机关实行财物统一管理改革亟待解决的问题及对策建议

颜玉兰

根据十八届三中、四中全会精神、高检院《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》和省委、省检察院的部署要求，我省市县两级人民检察院人财物统一管理将在2016年正式施行。为了有效应对和对接财物省级统一管理这场影响深远的改革，近期，沅陵县院通过上级组织的专题调研，发现当前经费运行存在六个突出问题需要妥善处理。同时，根据沅陵检察工作实际和今后长远发展需要，提出了四条对策建议。

一、当前经费运行的四个突出问题

第一，财政预算经费不足，经费运行大头靠转移支付或办案追赃返拨。主要表现在：

一是经费保障不足。多项预算外开支、不可预见的临时性开支挤占公用经费，公用经费不能保障实际办公办案开支，经费收支缺口较大，需要依靠上级转移支付或是办案追赃返还才能弥补经费不足的漏洞。以2014年为例，沅陵县院年初预算数为510.7万元，仅为人员工资和基本日常运转。

二是最低公用经费保障标准多年未调整。现行最低公用经费保障标准系2006年制定，至今已实施近10年，随着物价上涨、检察职能增加、办公办案成本增加等因素，最低公用经费保障标准却一直没有相应调整增高，与检察工作形势不相适应。

第二，多项经费支出没有纳入预算。至少有五类经费开支项目未纳入财政预算，需要挤占公用经费或是赃款返还的非税收入开支。主要包括以下项目：

一是地方性争先创优奖励资金。为了推动工作和鼓励创先争优，沅陵县出台了系列地方性奖励政策。凡获得了省市县地方性奖励的，获奖单位依据文件规定可以在年终给干部职工发放一定的奖金，但是经费来源需要单位自行解决。如绩效考核先进单位、文明创建先进单位、社会治安综合治理先进单位、计划生育先进单位等，单项奖励标准从800元-3000元不等，这笔经费需要自行解决。

二是提前退休人员福利待遇。为了解决职数和缓解编制压力，怀化市和部分县市区出台了鼓励提前退休（未达到退休年龄，只要工龄满30年）的政策，在退休工资待遇方面有鼓励性规定，即从提前退休之日起到正式退休之日止，津补贴按同职级在职人员规范性津补贴标准的180%计发，在职人员享受的福利同样享受。今后达到国家规定退休年龄后，生活补贴按退休人员标准正常发放。这部分福利没有纳入预算。

三是临聘人员经费。沅陵县院目前聘用司机、门卫共计14人，上述人员费用开支来源，除3个公益岗位的部分经费纳入财政预算外，其它人员经费均从公用经费开支。

四是服务地方中心工作开支。在地方党委政府的部署要求下，参与了综治维稳、整建扶贫、文明创建等中心工作，经费都需自行筹措。

五是人员福利性开支。如医保铺底、住房公积金补差、医疗等各类保险、信访监所纪检监察等特殊岗位津贴、传统节假日慰问、退休人员慰问等，财政均没有预算，相应支出需要检察院自行解决。

第三，交流领导、公招外地干警的住房问题。目前，我院共有交流干部2名，公招外地干警7人，以上人员均涉及住房问题，住房保障成为维护检察队伍稳定的重要环节。我院解决外来干部的方式主要有租房和单位原有公房中安排两种。以上方式有许多弊端，主要表现在：一是无明确政策支持，解决方式、居住面积均缺少政策支持，有违作风建设“八项规定”要求；二是需要挤占大量公用经费支付房租、购房款。三是保障标准低，仅能满足最低生活需要。随着司法体制改革推进，今后除检察长外，或有纪检组长、政治部主任等其他领导干部交流任职，上挂下派人员将增加，异地公招干警将长期存在，住房问题将成为检务保障的重要项目，急需采取有效、规范形式解决。

第四，地方性政策今后是否继续适用。我院收入在全省处于较低水平，地方各项奖励政策允许发放的奖金是干警多年来一项稳定、重要的收入来源，在职人员地方性奖励收入占总收入总额的比例较大。同时，提前退休180%工资发放政策也已实施多年。上述地方性政策在人财物省统管后是否继续适用，保持政策延续性直接影响干警收入水平，影响队伍稳定，希望上级机关给予支持、重视。

二、分析出现的新情况新问题，我们的建议；

（1）经费和资产划转问题。应体现“四统一”。首先，人员经费来源渠道应当统一。对检察政法专项编制人员、事业编制人员、合同制人员、聘用制人员和改革前退休人员，均应随机构一并上划，由省财政供养，这样做的优点是：①便于统一管理，避免管理上的混乱；②有利于队伍思想稳定，消除矛盾。其次，人员经费供应标准应与当地经济、生活水平相统一。市、县级检察院人员上划后，其工资水平不能降低。其三，公用经费的供应标准应与履职需要相统一。其四，资产管理与单位管理层级相统一。

（2）统一管理后经费保障问题。人员经费、公用经费全部由省财政统一预算，其中人员津贴补贴由省里统一确定，改革前离退休人员参照省级标准。建立公用经费保障正常增长机制。随着检察改革的深入推进、办案数量增长、办案成本增加和物价上涨，当前的公用经费保障已经不能满足实际需要，制约了检察工作开展，特别是法定职能的履行。因此，建立与经济发展水平基本适应和检察业务发展基本协调的经费保障增长机制势在必行，实现检察经费保障增长常态化、制度化。

（3）相关配套制度如何进一步完善等。如何理顺涉案款物的管理。涉案款物的管理按现有的管理模式为:扣押、冻结款物的管理根据《人民检察院扣押、冻结涉案款物》相关规定执行,实行专人、专帐、专户集中保管,禁止任何办案部门、办案人员截留、占用、私自处分涉案款物,对依法应予追缴的涉案款物,严格执行收支两条线的规定,实行收、缴分离,银行代收财政专户管理。改革后,我们认为应当继续推行上述管理模式,退还扣押款物或解冻银行帐户时,避免因程序过多,跨区域管理,造成办事办案效率低下,影响检察机关执法公信力。对追缴的赃款继续实行收缴分离,银行代收,地方财政代管,地方各级财政按季度实行集中汇缴省级国库,年终结算的管理体制。

如何完善财务管理等制度。一是完善国库集中支付制度。改革到位后，市、县级财政部门不再负责辖区内两级检察院的财物，为省级国库集中支付增加了难度，在此种情况下，市、县级检察院应在当地指定的银行开具帐户，省级财政部门定期将预算款项打入该单位帐户，同时委托银行履行支付职能，完成支付。二是完善财务监督制度。省级财政、审计和上级检察机关都有权监督辖区检察机关的财务支出情况，通过定期检查、审计或抽审等方式，加大财务监督力度，发现违纪、违法、违规使用资金的，及时纠正，并对相关责任人及时处理；三是实施财务管理信息化。全面推行会计电算化，市、县两级检察院的财务收支与省级财政部门联网，作为“金财工程”的延伸，实现财政部门对全省检察机关财务收支的动态监督和管理，提高财政资金使用质量和效益。四是完善政府采购制度。市、县检察院为完成办公、办案任务需要的物品和服务，属于政府采购目录的项目，应申请政府采购，获得批准后，向当地采购中介机构申请组织采购。对采购目录以外的商品和服务、小额商品和急需的商品和服务，可由单位自行采购。五是完善财政预、决算制度。对市、县检察院包括“三公”经费在内的各项经费全额纳入预算，列出预算清单，限额管理，检察院的各项支出，必须严格执行预算法和各项规定，不得违规开支和超预算支出。违者追究相关单位负责人、责任人的责任。

（4）协调出台公租房政策。随着公开招录、干部交流、上挂下派的力度加大，“外地人”越来越多，推行公租房必将成为今后工作需要。建议从省级层面出台公租房政策，从制度上对资金来源、居住面积、或修或建或买的方式、资产管理等关键内容进行设计，为市县两级院提供执行依据。