加强乡镇人大工作  筑牢代表联系群众桥梁

——新晃加强乡镇人大工作的实践与思考

吴必茂

乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分。在我国人大体系中，乡镇人大位于“金字塔”的塔基部分，处在民主法制建设的第一线，是我国最基层的国家权力机关。党的各项方针政策、国家的法律法规和上级的决议决定要通过它贯彻执行，基层人民群众当家作主的权力也要通过它实现。乡镇人民代表大会的性质和地位，决定了它在社会管理创新、民主法制建设及密切联系群众中具有十分重要的作用。

一、新晃乡镇人大工作的履职成效

近年来，新晃县人大常委会不断重视和研究乡镇人大工作出现的新情况和新问题，加强监督与指导，创新办法和措施，促使乡镇人大履职更加制度化、规范化，不断筑牢代表联系群众桥梁。

坚持服务大局，推进中心工作。近年来，新晃各乡镇人大能够紧密结合当地党委政府的中心工作，将人大工作置于党委领导之下，围绕“发展一方经济、服务一方群众、稳定一方社会”的工作目标，精选监督议题，有效运用专题视察、执法检查、专题调研等形式，发挥人大履职优势，寓监督于支持中，汇集民智、凝聚力量、营造氛围，使法律法规和有关政策在本乡镇贯彻更顺畅、人民群众的理解支持更给力，从而推动了一批征地拆迁和村庄整治建设，提高美丽乡村建设水平；督促了一些涉农惠农政策的落实，实现农民增收得实惠；化解了一批信访积案，促进社会公平正义。

坚持依法治理，保障基层民主。各乡镇人大积极贯彻依法治乡精神，有力保障宪法和法律法规在本乡镇贯彻实施，按照普法规划要求，督促相关单位开展各种形式的法制宣传教育活动，加强对基层执法单位的法律监督，规范执法行为，努力推进依法治乡进程。依法组织乡镇人代会的召开，积极贯彻民主集中制原则，依法行使选举权，保障组织工作平稳有序。依法决定重大事项，促进全乡镇经济社会事业全面推进。加大对村务公开、村民委员会换届工作的指导与监督，促进基层民主制度更健全、法治理念更深入、组织程序更规范。

坚持履职为民，维护民生民利。各乡镇人大着眼于人民群众反映比较强烈的热点问题，如村庄规划、环境整治、土地整理、困难补助等，开展调研与监督，提出合理化建议，促使政府及其有关部门引起重视，更好地依法执政，执政为民，加快民生事业的推进，较好地体现了乡镇人大履职为民的基本出发点和根本落脚点。

坚持依靠代表，发挥主体作用。各乡镇人大把代表作为重要依靠力量，加强与代表的联系，加强对代表的履职培训，提高代表素质，及时向代表通报有关政情和人大主席团履职情况，组织代表参加视察、执法检查，听取政府专项工作情况报告，了解全乡镇重大工作的进展情况。在一些重大工作的推进上，注重发挥代表的先锋模范作用。如鱼市镇为省级工业集中区所在地，征拆矛盾多、遗留问题多，为推动工业园发展，人大代表利用联系群众紧密的优势，积极寻找预防和解决矛盾的新办法，组织代表参与政策宣传，带头签下承诺书，为群众作好表率。

坚持与时俱进，创新工作机制。各乡镇人大注重联系当地实际，创新性地开展基层人大工作，努力提高乡镇人大履职水平。有的乡镇人大建立代表向选民述职制度，进一步增强了代表的履职意识。有的乡镇人大建立代表参与村级集中办公议事机制，为代表了解村级事务、参与村级决策、反映群众呼声提供了平台。有的乡镇人大建立选民接待日制度，建立“代表工作室”，坚持定期接待选民，宣传国家方针、政策和法律，认真听取选民的意见建议，并及时转交有关部门办理。

二、当前乡镇人大工作中存在的主要问题

总体来说，新晃乡镇人大在促进经济发展、维护民生民利、保障民主法治等方面发挥了积极作用，但随着形势的发展变化，特别是面对人民群众利益诉求多元化、矛盾形式多样化、群众工作复杂化的新情况新问题，新晃乡镇人大工作与宪法、法律法规的要求相比，与人民群众对和谐、文明的法治社会的期盼相比，还存在一些不容忽视的问题，需要引起足够的重视，并认真加以研究解决。

1、思想认识不够到位。从调查情况看，社会各方面对乡镇人大的性质、地位和作用的认识缺乏应有的高度，对人大工作尊重、支持不够，没有真正理解履行乡镇人大的职权，对于推进当地政治、经济、文化、社会、生态建设的重要作用。根据宪法规定，乡镇人民代表大会是地方国家权力机关，然而在现实中，乡镇党委、政府都有一套完整的班子，人大虽然也有主席团的架子，但具体工作往往都落到了人大主席一个人的肩上。据统计，全县23个乡镇人大主席都还要分管行政工作，真正从事人大工作的时间只有四分之一左右，导致专职难专用，“种了其他地、荒了责任田”。

2、监督工作难以展开。乡镇人大在闭会期间也能开展一些诸如执法检查、视察等监督工作，但工作规范化程度不够，检查过程简单，监督比较空泛，重形式、轻内容，缺乏监督深度，成效不明显。概括起来讲乡镇人大存有“不敢监督、不愿监督和不善监督”的现象。各乡镇人大主席们普遍感到，“自己没钱、没权、没人，还要兼职其它工作，人大工作只有应付了”，因此不愿多做“得罪人”的监督工作。又由于他们中有些人还没掌握监督的本领和相关的业务知识，对如何选准监督议题、怎样通过监督解决实际问题等还缺乏一定的把握能力，不善于做监督工作。我们在开展问卷调查中，发现各乡镇人大主席对《乡镇人大主席团组织条例》比较熟悉的不到80%，这说明他们中的相当一部分人缺乏做好监督工作的必备能力和水平。

3、代表工作不够重视。代表工作是人大工作的基础。按理说，对代表经费的安排、代表活动的开展、代表素质培训、代表议案建议办理等应提供强有力的基础保障，但据调查，全县有92%乡镇人大工作经费和代表活动经费未列入年度预算，造成乡镇人大开展活动缺乏自主性。全县乡镇人大代表初中及以下学历的占比47.6%，素质普遍不高，履职能力不强，大部分乡镇对代表的培训缺乏系统性和针对性，代表对人大制度及其相关的法律法规还不熟悉，对本乡镇的中心工作缺乏了解，直接影响议案建议质量，办理效果普遍不理想。另外，代表活动开展随意性也较大，忙起来不管，空时坐下来谈谈，属于“见缝插针”类的工作，缺乏制度保障，活动的效果也不尽如人意。

4、工作力量十分薄弱。乡镇人大主席基本上是一批“光杆司令”。地方组织法第九条规定乡镇人大有13项职能，涉及到政治、经济、民主法制和社会生活的各个方面，工作任务相当繁重。大量工作只压在一个人大主席身上，这与乡镇人大所承担的法定职责形成强烈反差，使得乡镇人大工作普遍缺乏创新的内生动力。

三、加强和改进乡镇人大工作的建议

加强和改进乡镇人大工作，是“不断坚持和完善人民代表大会制度”的题中要义，更是加快经济社会发展、推进民主法制建设、维护民生权益的基本保障。

1、强化“一线”意识，增强动力。党的十八大报告对发展社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度，提出了新的更高要求，也为我们做好人大工作提供了最有力的政治保障。张德江委员长在十二届全国人大常委会第一次会议讲话中指出：绝不能认为人大工作是“二线”工作，实际上人大工作任务很繁重，有些工作是“一线”，有时还是“火线”。我们要自觉认清“一线”的位置，珍惜人民赋予的职权，精神上保持“一线”的状态，工作中保持“一线”的作为，实践中发挥“一线”的作用。当然，我们强调“一线”作为，不是要与政府比权力大小，更不是要与党委比地位高低，而是强调人大工作法定职权的重要性和必要性。做好乡镇人大工作，最根本的原则就是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，核心是坚持党的领导。要坚决维护乡镇党委总揽全局、协调各方的领导核心地位，把党的领导落实到工作的各个方面，主动争取党委的领导和支持，使人大工作始终与党委同心、同向、同频。在监督政府工作时，既要敢于监督，也要正确处理好人大监督与支持政府工作的关系，坚持“到位不越位、解难不为难、支持不代替、过问不干预”，实现监督与支持的有机统一，保障和推动政府各项工作的顺利开展。

2、强化依法监督，发挥威力。乡镇人大要从贯彻宪法和法律的高度，依法强化监督工作，着眼本地经济社会发展中带有根本性、长远性的问题和人民群众普遍关注的热点、难点问题，坚持把监督与保障法律法规贯彻实施、与实现社会公平正义、与促进农民增收、与维护人民群众切身利益等结合起来，围绕中心、服务大局，理直气壮地保证宪法和法律在本乡镇的贯彻实施，理直气壮地支持和监督政府工作，发挥监督威力。要运用跟踪监督手段，强化整改措施的落实，看准的问题，要一抓到底，力求实效，督促政府及有关单位整改落实到位。要加强对基层公安派出所执法监督，促进执法规范化；加强基层法庭、人民调解工作的监督，营造公平正义的司法环境，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

3、强化依靠代表，凝聚合力。代表是人大活力的源泉、智慧的源泉、力量的源泉。全县有近千名乡镇人大代表，来自基层的各个行业、各个方面，他们对现实生活的热点难点、人民群众的愿望呼声了解最深入，他们在群众中具有较高的威望，是我们推进人大工作最为宝贵的资源和最可靠的力量。这支队伍作用发挥得好，将对基层经济、政治、文化、社会、生态文明等各项建设产生不可估量的正能量。我们要按照中央统一部署的群众路线教育实践活动要求，紧密联系代表和群众，及时地采纳他们的合理意见，准确地把握他们平时关注的焦点，使人大各项工作真正贴近社会经济发展的实际需求，贴近人民群众的现实需要。为了更好地发挥基层代表的主体作用，要建立代表活动机制：围绕党委政府中心工作、围绕法律法规贯彻实施、围绕群众普遍关心的热点问题，开展代表活动，组织代表深入调研，提出意见建议，推进基层民主法制，维护人民群众根本利益，促进社会稳定，合力破解难题。要建立代表联系选民和向选民述职机制：代表联系选民是代表收集意见、掌握民情的重要渠道，也是代表接受选民监督的重要方式，要把代表联系选民情况纳入履职档案，促进代表主动加强与选民的联系，增强代表履职责任感和使命感。要建立代表准入机制：在考虑代表候选人时，要多听取群众意见，严格参选条件，把真正具有履职能力和政治责任感强的人选上来，保证代表具有良好的素质。

4、强化学习培训，提升能力。这里主要是指乡镇人大干部和乡镇基层代表两支队伍。鉴于乡镇人大目前的履职现状和人大专职干部法律知识结构整体偏弱的情况，务必要加强学习培训。乡镇人大干部要树立终生学习的理念，以求知若渴的欲望、刻苦钻研的精神、持之以恒的态度投入到新的学习中，全面提高自身素质，增强履职本领，激发创新活力，努力克服工作中的惯性思维，在对以往的一些做法和制度进行梳理的基础上，不断创新思路、载体和方法，使乡镇人大工作更为群众所接受、更有特色、更有成效、更有地位。县人大常委会要适时组织全县乡镇人大主席培训班，提高他们对宪法、地方组织法、代表法、选举法、监督法等常规性法律法规的熟悉程度，加强对人大议事规则和工作规则的学习，增进对人民代表大会制度内涵的理解，全面掌握人大工作的基本特点、方法和要求。要规范代表培训工作，围绕代表履职所必需的知识，采用培训班、以会代训、专题讲座等形式，提高代表议案建议质量，增强代表的履职能力。

5、强化组织保障，激发活力。地方组织法第十五条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团成员。”全国人大常委会党组《关于修改选举法和地方组织法的几个问题向中央的请示报告》中明确“乡镇人大主席一般为专职，如是兼职的，则副主席应有一人是专职的，即至少应有一人主要精力用于从事人大工作”，从以上法律规定可以推断，除了主席以外，应配备副主席，有条件还要配备人大工作人员，以强化乡镇人大组织建设，纠正“光标司令”做法。加强对年轻干部的组织培养，做好“传帮带”，发挥年轻同志的才华，加强乡镇人大工作的宣传报道，促进乡镇人大信息化建设，提升社会影响力。对实干创新型的人大干部要给予提拔交流使用，激发乡镇人大干部的工作活力。同时要充分考虑人大主席的待遇问题，使他们感到在乡镇人大岗位上工作同样受尊重，有尊严、有地位。乡镇党委要大力支持人大依法行使职权，定期研究人大工作，要为人大主席开展工作创造有利条件，确保他们有足够的时间和精力抓好人大工作。要依法指导各乡镇召开人代会，各乡镇一定要准备充分，精心组织，严格依照法律设置会议议程，使乡（镇）人代会组织程序更严密、审议时间更充分、规范化建设更到位，保证人代会的严肃性。要严格按照代表法和浙江省乡镇人大主席团组织条例，督促各乡镇依法确保人大工作经费纳入同级财政预算，促使乡镇人大工作健康有序开展。