加强基层县级人大建设“五盼”

曾润生

党的十八大和十八届三中全会对新时期人大工作提出了新的更高的要求。县级人大及其常委会作为基层地方国家权力机关、代表机关和民意机关，处于民主法制建设的前沿阵地。但是由于受各种因素的影响，县级人大及其常委会现有的规模设置和工作格局，与其在国家政治生活中所处的重要地位和所发挥的重要作用仍有诸多不相适应，仍存在着不少困难和问题。其中，有些往往又还是县级人大自身难以解决的。全国人大常委会委员长张德江曾在调研中指出，要努力将县级人大常委会建设成为有效担负起各项法定职责的工作机关。笔者热切期待通过基层实践与顶层设计的良性互动，推进政治体制改革深化。为此，提出如下期望和建议，亟待引起上级高度重视并出台有力举措，使实际工作中困扰着县级人大前进步伐的困难和问题得以逐步解决，为地方基层人大工作不断创新发展提供坚强保障。

一盼规范县级人大常委会的工作机构名称。我国地方组织法第53条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”由于法律条款规定不很明晰，致使我国各地县级人大常委会的工作机构设置和名称可谓五花八门。从实际情况看,各地各县的内设机构名称各异，多寡不一，普遍存在着机构名称、机构个数、人员编制、职责划分不一致等问题。人大工作的政治性、法律性和程序性都很强，人大是个讲“规矩”的地方。古人云“名不正言不顺，言不顺则事不成。”“依法、严谨、规范”是人大工作的最基本特点，为此，对于当前县级人大存在的机构名称问题，有必要进行规范。建议通过制定法规或出台条例，统一人大系统办事机构和工作机构，解决“散、乱、杂”的问题，为推动县级人大建设制度化、法律化、规范化奠定基础。

二盼科学设置县级人大机关工作机构和合理配置人员编制。随着依法治国、建设社会主义法治国家方略的实施，地方县级人大常委会的工作任务越来越繁重，而当前其机构设置和人员编制与所担负的职责、任务很不适应。一些地方机构不健全，上下不对口，工作不好开展；一些地方情况是机构有了，但机构里没有人，或者是一个人兼做几个机构的工作，“一人委（室）”更是人大机关的“独特景观”。人大工作的开展要靠人员来保障，编制紧缺、人员偏少严重制约了人大工作的开展。如，十八大报告明确提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。而实际上，目前县级人大连开展工作的机构（预算工委）普遍没有设置，专业人才缺乏。比如“规范性文件备案审查”等一些本应积极开展的经常性工作，苦于没有机构和人员而只好拖延、搁置或应付。因此,期盼从加强基层民主法制建设和坚持完善人民代表大会制度的高度，从人大工作实际出发，进一步明确机构设置，增加县级人大机关编制数，确保县人大机关工作正常运转，以适应新形势新任务的发展需要。

三盼优化县级人大常委会组成人员结构。当前，进入县级人大常委会领导班子的人员大都是年龄偏大、从党政领导岗位上退下来到人大的，被喻为是“最后一班岗”。这些同志工作经历虽丰富，但受主客观因素的影响，工作激情和工作状态不是十分高涨，部分人还有一种“船到码头车到站”的“二线”思想。常委会专职委员中，大都也是从基层或县直单位年龄偏大的副职转岗而来，真正懂法律、精专业的人员较少。这都与法律赋予人大的职权不相适应，影响了权力机关作用的充分发挥。常委会组成人员中兼职人员接近一半，由于他们都有自己的工作岗位，不能把主要时间、主要精力用于人大工作，直接影响了常委会集体行使职权和各项工作的正常开展。为此，希望常委会组成人员早日形成年龄的梯次结构，既有老同志领军，还有中年干部的中坚，更有青年干部的补充，同时注重人员专业上的科学合理搭配。建议从法律上对专职组成人员的比例作出规定，以从组织制度上保证专职人员成为组成人员的主体，并积极创造条件逐步实现常委会组成人员的专职化。

四盼畅通县级人大机关干部的“出入口”。纵观各地，人大干部交流使用仍普遍存在着交流慢、难出去、进人难的现象。往往一个年轻干部进入人大机关后一干就是十几年甚至几十年， 一直没有交流的机会。“人手少、成长难、老龄化”依然是基层人大干部队伍的真实写照。干部在一个委室、一个岗位上工作时间过长，固定的环境容易使人僵化，固定的岗位容易使人厌烦，重复不变的工作容易使人失去兴趣，长此以往，致使人大工作没有活力，缺乏生机。人大机关干部“一潭死水”的局面期待打破。盼望党委按照公务员法中的有关规定，把人大干部的配备、培养、选拔、使用纳入干部队伍建设的总体规划，实现人大干部与党政机关干部的双向交流。一方面，要多选派年轻干部到人大工作。从党政部门中提拔素质好、能力强的年轻同志到人大机关任职，保证人大机关干部的稳定性和人大工作的连续性。另一方面，加强人大干部的对外交流。将那些群众公认、业绩突出的人大干部适时交流到党政部门任职，让人大机关干部感到有前途、有奔头。通过加大交流力度，确保“进得来，出得去”，科学推进人大机关干部的“新陈代谢”，从而提升人大机关在社会上的地位和影响，激励和增强做好人大工作的责任感和事业心，使人大机关充满生机和活力。

五盼上级人大加强对基层县级人大工作的联系指导。上下级人大常委会之间的关系上是法律上的监督关系、工作上的联系和指导关系。上下级人大之间在依法履职中绝不能因为没有领导与被领导关系而“各扫门前雪”，而应积极回应社会关切，不断探索实践，加强支持配合，密切联系指导，提升人大整体工作水平。榜样的力量是无穷的，“姐姐纳鞋，妹妹捡样。”近几年来，全国人大常委会开展的“专题询问”已经在地方各级人大中产生了很好的示范效应。面对人大工作的新课题、新态势和新趋势，县级人大急切期盼示范和破题，如，为规范党政机关公文处理工作，2012年4月以来，中办、国办联合印发了《党政机关公文处理工作条例》，而人大在这方面则较滞后，基层县级人大公文处理规范尤需样本指导和借鉴。又如，十八届三中全会明确提出，“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”而什么是重大事项，人大该如何行使重大事项决定权。再如，如何加强政府全口径预算决算审查监督，如何提高会议审议质量，如何提升常委会履职实效，等等，更是如此。“草鞋没样，边打边像”，基层盼望上级人大能够适时细化法律条文，就具体人大工作实际中的有关问题出台可操作性强的指导性意见等规范性文件。同时，盼望上级分类分批加强对基层人大干部的法律和业务知识培训，提高依法履职的能力与水平。此外，县级人大在围绕当地改革开放和经济建设中全局的、长远的、重大的问题，开展调查研究，依法作出决议决定，大胆行使各项职权时，还期盼得到上级人大的鼓励、支持和指导，以便切实增强工作实效。