坚定制度自信

走好新时代全过程人民民主的赶考之路

作者：罗建国 袁文勇

制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。历史和现实都表明，制度稳则国家稳，制度强则国家强，制度优势是一个国家的最大优势。全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴，必须有坚强的制度保障。

一、制度建设概况

根据国家制度本质属性可以分为根本制度、基本制度和重要制度。所谓根本制度是在中国特色社会主义制度中起根基作用的制度，具有顶层决定性、全域覆盖性和全局指导性。所谓基本制度，就是通过贯彻和体现国家政治生活、经济生活的基本原则、对国家经济社会发展等发挥重大影响的制度。所谓重要制度，就是由根本制度和基本制度派生而来的、国家治理各领域各方面各环节的具体的主体性制度。三者紧密联系又环环相扣。中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系。在着力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的同时，注重分层对接即通过根本制度、基本制度、重要制度的衔接和各领域具体制度的配套，采取“立、改、废”等举措确保非法源性制度与法律的衔接，使制度的顶层设计精准落地，真正发挥制度效能。

到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。

二、人民代表大会制度

人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。

（一）历史沿革

人民代表大会制度的确立经历了土地革命时期、抗日战争时期、解放战争时期，并形成了工农兵代表会议制度、参议会制度和人民代表会议制度。建国初期又采取了政治协商会议的过渡形式。1954年9月第一届全国人大会议召开，通过了我国的第一部宪法，标志着我国人民代表大会制度的全面确立。党的十一届三中全会以后，地方从县级以上设立人大常委会，人民代表大会制度步入新的发展时期。2015年党中央出台了加强县乡人大工作和建设的若干意见，全国人大常委会同步修改地方组织法、选举法、代表法。党中央先后出台有关人大工作的指导性文件20余件，涉及加强党领导立法工作、完善立法体制机制、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用、健全人大讨论决定重大事项制度、完善代表联系群众制度等多个方面，人民代表大会制度不断完善。

（二）基本内涵

人民代表大会制度是指依据宪法和法律的规定，由人民按照一定的原则和程序，选举人民代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为国家的权力机关；再由各级权力机关产生同级其他国家机关，这些国家机关要对人民代表大会负责，并接受其监督的一种国家政权组织形式。人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。在中国实行人民代表大会制度，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。

（三）优越性

一是便于人民管理国家。正如列宁所指出：“没有代表机构我们不可能想像什么民主，即使是无产阶级民主。”我国人民正是通过人民代表大会制度这样一种有中国特色的代议制度来实现对国家进行管理的。二是便于统一行使国家权力。在我国国家权力机关能够在充分体现人民意志，反映人民整体利益的基础上行使和运用国家权力。三是能在保证中央的统一领导下发挥地方的主动性和积极性。既保证了中央对地方的领导，又有助于调动地方的积板性。四是保证了少数民族参与国家管理，有助于实现民族平等。我国是多民族国家，保障少数民族公民的民主权利，实现民族平等，是我国宪法的基本原则和追求。人民代表大会制度在组织少数民族参与国家管理方面作了许多规定，开辟了少数民族人民参与国家管理的途径。

三、发挥人民代表大会制度在实现全过程人民民主的重要制度载体作用

（一）深刻认识全过程人民民主是社会主义民主的本质属性

一是体现国家一切权力属于人民的宪法理念和全心全意为人民服务的根本宗旨。二是指明衡量国家政治制度民主有效的标准。习近平总书记强调评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的“八个能否”的标准，创造性地提出了一个国家民主不民主的“四个要看、四个更要看”的标准。三是突出“全过程”的鲜明特征。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。实践证明，我国之所以能在几十年时间内创造经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”，中国特色社会主义民主发挥了巨大功效。

（二）准确把握全过程人民民主是人民代表大会制度设计和安排的一条主线

中国共产党从成立之日起，就把人民民主写在自己的旗帜上，把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为初心使命。我们党的初心使命体现在政治上，就是要争得民主、保证人民当家作主。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，在制度设计和安排上始终贯彻国家一切权力属于人民的宪法理念。坚持人民代表大会制度，就是支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。

（三）坚持和完善人民代表大会制度保障全过程人民民主

一要坚持“两个一”。一方面学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人大代表大会制度重要思想，以及相关重要讲话和指示批示精神。学以致用，指导工作，转化为人大工作的具体思维、方法和手段。把捍卫“两个确立”做到“两个维护”作为人大工作的根本遵循。另一方面要坚持党的全面领导这一最高政治原则。党的领导是人民代表大会制度的最大优势。把中央人大会议精神，省委人大会议精神和省委贯彻中央人大会议精神贯穿人大工作全过程各方面，坚持重大事项及时向党委请示报告。

二要落实“两个聚焦”实现“两个助推”。落实“两个聚焦”：一是聚焦落实党委决策部署。围绕党和国家工作大局依法履职尽责这一鲜明主题。胸怀“两个大局”，牢记“国之大者”，始终紧跟党中央决策部署，紧扣推进国家治理体系和治理能力现代化，依法行使职权，做到党和国家工作重心在哪里，人大工作就跟进到哪里，力量就汇聚到哪里，作用就发挥到哪里。二是聚焦人民群众所思所想所盼。把人大常委会的监督置于人民的监督之下，从人民群众那里获取监督的动力、智慧和办法，同人民群众保持密切联系，积极回应人民群众的呼声。不断扩大人民有序政治参与，支持和保证人民当家作主，发展全过程人民民主。实现“两个助推”：一是助推怀化国际陆港建设。奋起二次创业，高水平高质量打造内陆地区改革开放标志性工程。二是助推鹤中一体化发展。做大做强主城区，促进港产城融合发展，全力打造成西部陆海新通道的重要节点城市和武陵山片区具有广泛影响力和辐射力的区域中心城市。

三要坚持“三个善于”做到“三个监督”。坚持“三个善于”：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。做到“三个监督”：用好宪法赋予人大的监督权，坚持正确监督、有效监督、依法监督，是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的要求。实行正确监督，就是要坚持党的领导，自觉地在党的领导下依法履行监督职责；要正确处理好人大监督与支持“一府一委两院”依法行使职权的关系，把监督与支持结合起来。实行有效监督，就是要紧紧围绕党和国家工作大局，强化问题导向，完善监督机制，推动解决问题。实行依法监督，就是要严格依照法定权限和程序进行监督。也就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

四要履行好“四项权力”建设“四个机关”。履行好“四项权力”：第一行使好地方立法权。结合当地政治、经济、文化和社会发展的迫切立法需求，突出地方立法特色，落实好中央赋予的设区的市地方立法权限。注重维护国家法治统一，依据宪法和法律的规定，开展实施性和创设性地方立法活动，以高质量地方立法服务经济社会高水平开放高质量发展。第二行使好重大事项决定权。严格把握重大事项决定的范围，及时安排听取重点建设项目计划、重大公共设施建设、重大民生工程实施等重大决策情况的报告，适时作出决议决定，并检查督促决议决定的贯彻执行。第三行使好监督权。准确把握监督的方向、尺度和重点，围绕增强监督实效，不断改进方式方法。坚持集体行权的原则，灵活运用好《监督法》规定的七大监督方式。克服重过程，轻效果，重建议、轻落实的现象。坚持持续监督、跟踪监督，不断增强监督刚性和实效。第四行使好人事任免权。人事任免权，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是人民当家作主的组织保证和行使管理国家政治权力的体现。权力机关行使人事任免权时，必须依照法律规定的程序严格进行。通过开展对人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员，进行法律知识考试、宪法宣誓、工作报告等形式，严格把好各项关口。增强法律意识人大意识，加强任后监督。建设好“四个机关”：第一人大作为政治机关，要始终坚持党对人大工作的全面领导，永葆鲜明的政治本色。第二人大作为国家权力机关，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，不断发展全过程人民民主。第三人大作为工作机关，要全面提升工作质量和水平，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障。第四人大作为代表机关，要始终同人民群众保持密切联系，把各方面社情民意统一于最广大人民的根本利益之中。

五要开好“五个会”抓好“五个干”。开好“五个会”：第一开好人大常委会党组会。人大常委会党组会议，是党组在人大工作中发挥领导核心作用的重要载体和主要平台。要认真贯彻落实党的路线方针政策，通过开好人大常委会党组会，在把方向、谋大局、议大事方面发挥领导核心作用。第二开好代表大会。代表大会是人民政治生活的一件大事。开好代表大会务必做到准备要足、审议要辣、议案要准、程序要严、会后要督。第三开好常委会。人大常委会会议是地方人大常委会依法行使地方国家权力的最基本、最主要的形式，不断提高地方人大常委会会议质量，对于坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥地方国家权力机关的作用，具有十分重要的意义。会议选题要“准”，选题要围绕中心服务大局，体现科学性。要抓主抓重，体现针对性。要立足长远，体现系统性。会前准备要“实”。代表活动要切实，注重活动的实效性。报告文风要朴实，注重报告的可操作性。会议筹备要扎实，注重会议的程序性。会中审议要“精”。提前审阅报告，精心准备审议发言。紧扣议题，精确审议发言。及时整理审议发言，形成比较精练的审议意见。会后督办要“勤”。催办要勤，督促“一府一委两院”及时研究办理。问效要勤，及时听取办理情况的报告。通报要勤，及时接受人民群众的监督。第四开好主任会议。主任会议主要处理人大常委会的重要日常工作，不直接行使地方国家权力。但主任会议的工作，直接影响着常委会的运作效率。开好主任会议要事先拟定好会议方案，定好会议内容和议程，把握好时间节点，掌握好会议节奏。第五开好专门委员会会议。人大专门委员会是人大的法定机构，具有研究、审议和拟定有关议案，对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究，提出建议等法定职责。人大专门委员会的性质和地位，决定了它应当而且能够在协助地方人大及其常委会行使职权中发挥重要的职能作用。开好专门委员会会议，有利于保证人大依法行使权力。抓好“五个干”：第一全面干，全面梳理各领域各层级存在的盲点漏洞，敢于直面问题确保补齐短板不留缝隙。第二重点干，始终坚持以人民为中心的理念，着力推动解决人民群众普遍关心的热点难点堵点问题。第三持续干，坚持问题导向效果导向，紧盯关键环节薄弱领域持续发力、跟踪监督，确保取得实效。第四闯创干，要永葆“闯”的精神、“创”的劲头、“干”的作风，在新时代积极展现人大新担当新作为。第五依法干，牢固树立法治观念，善于运用法治思维和法治方式依法履职行权，不断提高治理体系和治理能力的现代化水平。

六要以“六个坚持”为统领加强“六个业务”学习。贯彻落实好习近平总书记提出的“六个必须坚持”：第一必须坚持中国共产党领导，这是人民代表大会制度的内在要求和政治优势，也是做好人大工作的根本保证。第二必须坚持用制度体系保障人民当家作主，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，从各层次各领域扩大人民有序政治参与。第三必须坚持全面依法治国，把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略。第四必须坚持民主集中制，保证国家统一高效组织推进各项事业。第五必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，这是符合中国国情、经过实践检验的正确道路。第六必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，更好把人民代表大会制度优势转化为治理效能。加强“六个业务”的学习：重点加强宪法、监督法、代表法、地方组织法、立法法、选举法，即“一宪五法”的业务学习，全面提升综合素质。