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​县级人大行使重大事项决定权的几点思考
时间:2017-08-01 10:17:00点击数: 来源: 怀化人大
县级人大行使重大事项决定权的几点思考
芷江人大常委会研究室  赵建军
 
讨论、决定本行政区域内的重大事项,是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。重大事项决定权是人民当家作主,参与管理国家事务的具体体现。为行使好重大事项决定权,党的十八届三中全会决定明确提出“健全人大讨论、决定重大事项制度”,2017年1月30日,中共中央办公厅下发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向人大报告的实施意见》。面对新形势,如何贯彻落实好这个文件精神,把地方重大决策部署与本级人大决定权有机统一起来,进一步推动经济社会各项事业持续健康发展,是地方人大机关必须研究探索、亟待解决的一个重要课题。

一、芷江人大常委会行使重大事项决定权的基本情况

近年,芷江人大常委会紧紧围绕县委中心工作,积极服务发展大局,依法行使重大事项决定权,就经济建设、财政预决算、城市规划建设、民族法治建设等重大事项作出一系列的决定决议,有力促进了县域经济的跨越发展。自2013年以来,县人大常委会共作出决议决定 57 项。主要包含以下内容:一是每年人代会上分别就人大常委会工作报告、“一府两院”工作报告,上年度国民经济、社会发展计划和下年度国民经济、社会发展计划,上年度财政预算执行情况和下年度财政预算等6个方面的内容作出决议。二是对地方经济社会发展的重大问题作出决定决议。如2013年3月通过了《关于新建为民服务中心的决定》;2016年1月18日在县七届四次人代会上审议通过了《关于芷江侗族自治县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》,对号召全县人民紧紧围绕“一个中心、四个芷江”发展战略,在实施产业强县、决胜脱贫攻坚、持续改善民生上下功夫,着力为全面建成小康芷江,实现我县未来五年经济社会发展宏伟蓝图发挥了积极作用。三是对深化改革的重大问题作出决定决议。如2015年11月18日审议通过了《关于芷江侗族自治县乡镇区划调整方案的决议》,确保了我县乡镇区划调整工作的顺利进行。2016年11月30日县八届一次人代会上通过了关于设立法制委员会的决定和关于设立财政经济委员会的决定,为加强人大常委会自身建设起到了促进作用。四是对民主法治建设推进的重大问题作出决定决议。如2013年3月29日,审议通过了《关于加强法治芷江建设的决议》,为推进依法行政,加快建设法治政府,推进公正司法,维护社会公平正义,加强和创新社会管理,促进和谐稳定等方面打下了良好的基础。2015年1月13日,县七届三次人代会通过了《芷江侗族自治县城乡环境综合治理条例》,该条例于当年3月31日经湖南省第十二届人大常委会第十五次会议审查批准,7月1日实施。该条例的出台和实施,使我县创建国家卫生县城工作于2016年9月8日经创建国家卫生县城技术评估考核组验收达标,同年12月被湖南省精神文明建设指导委员会授予文明县城。

二、县级人大行使重大事项决定权存在的困难和问题

从工作实践来看,行使重大事项决定权是县级人大履职行权的一个“短板”,主要存在以下困难和问题:

(一)决定权的行使在界定范围上不明确。根据《宪法》和《地方组织法》的规定,地方人大常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。中共中央办公厅下发了《实施意见》虽然也对地方各级人大常委会讨论决定重大事项的范围作了规定,但都过于笼统、原则,在实践中难以把握。尽管一些地方对重大事项的范围进行了一些探索性的尝试,但在实际操作过程中难以把控重大事项这个“度”,往往出现人大应该作出决定而没有作出决定,党委或政府应该提请人大决定的事项而没有提请人大决定。特别是面对现在改革开放进入攻坚期和深水区,一些新情况、新问题不断变化和发展,在准确界定重大事项上就更难把握。比如在界定重大建设项目上投资额达到多少才算重大,或是以国家、省市哪一级审批的建设项目才算重大,没有标准。同时,不同时期、不同地区对重大建设项目规定的额度标准也不同,法律法规难以确定。政府投资项目在边远落后地区就目前来讲在100万元以上就是重大建设项目,但在沿海发达地区政府投资项目上千万上亿才算重大建设项目。此外,重大事项也会随党委、政府的工作重点和社会关注的热点难点变化而变化,比如县政府在推进地方经济社会发展中做出的哪些决策属于重大,就2015年而言,县乡机构改革涉及县直有关部门合并和乡镇区划调整等重大问题,党委、政府作出的相关部署和决策,这些属不属于重大事项范畴,没有实质性规定。

(二)对决定权在思想认识上不到位。在工作实践中,一些地方党委和政府领导人宪法意识和法律意识不强,对人大行使重大事项决定权的法定性、重要性、必要性和不可替代性缺乏全面深刻认识,往往把人大常委会只当做一个监督机关,忽略了其决定职权的地位,不习惯或不愿意将一些依法属于人大讨论决定的重大事项依照法定程序提交人大讨论决定。而少数人大领导又担心过多强调常委会对重大事项的决定权,怕被认为是向县委要权,与政府争权,担心“越位”,缺乏行使这一职权的主动性,对于明明应当经过人大讨论决定而未提请的重大事项,不闻不问,甘当清闲,奉行多一事不如少一事。

(三)关系理不顺,决定权行使被动。地方权力运行的基本模式一般是“党委决策、人大决定、政府执行”,但在工作实践中,许多关于地方重大事项决策的惯例往往由县委通过召开县委常委会的形势讨论研究决定的较多,或者由县政府直接提请县委讨论决定,而由地方人大常委会行使决定权的有限,一方面,党委、人大、政府三者之间对重大问题的研判把握程度不一,有的事项人大常委会认为是重大事项,但党委政府认为不属于重大事项范畴,便不主动提交人大常委会做决定,人大常委会也不好过问;有的人大常委会认为不是重大事项,可以不作出决定,只需讨论后提出意见和建议就行,但党委政府要求做出决定。另一方面,地方政府对涉及本行政区域一些全局性、长远性、与人民群众密切相关、影响重大的事项常常以报同级党委决策或自行决定为由,以党委决策替代人大决定权,或者发生人大决定权与政府行政权的“碰撞”,从而在一定程度上使地方人大决定权被虚化闲置。

(四)机制不健全,决定权的作用未得到充分发挥。一是讨论决定重大事项缺乏必要的规程和工作制度。地方人大及其常委会行使重大事项决定权的过程,是一个民主决策、科学决策的过程,人大讨论决定重大事项从议案提出、议案受理、调研论证、审议决定、决定执行、实施监督等多个环节,都缺乏具体可行的操作规程,致使操作上随意性大。如从几年来看,政府主动提请人大决定的事项大多数为购买政府服务性的融资项目,这些事项年初没有计划,基本上是临时动议的,导致人大行使决定权常常是应政府之急,缺乏深入调研、科学论证,仓促“决定”。二是常委会组成人员缺乏一定的人力资源,自身功底不够。地方人大及其常委会是行使重大事项决定权的主体,常委会组成人员的素质能力如何,直接关系到决定权能否正确、有效行使。但从县(市、区)一级人大的实际看,常委会组成人员结构不优、专业知识的人员匮乏、工作力量薄弱、履职能力不强,加上缺乏专家咨询和科学论证,影响了重大事项决定权的行使。三是作出决定决议质量不高、监督不力。从实践来看,多数县市区除每年审查和批准国民经济和社会发展计划及财政预决算外,对重大投资项目的确定、重大改革措施以及其他有关经济、政治、文化和社会事业等方面的重大事项,依法作出决定或决议的很少,同时,一些地方人大对涉及全局性的重大问题和人民群众关注的焦点问题需作出决议决定,由于调查不深、研究不透,缺乏可行性科学论证,不能把握问题的实质,从而造成作出的决定表态性、号召性的多,实质性、强制性的少,不便于政府和“两院”执行。此外,一些地方人大常委会委员认为人大常委会只要对重大事项作出了决议决定,就算履行了职权,对决定实施情况未进行必要的、有效的监督,存在重决定、轻监督现象,从而使人大的决议决定难以真正发挥指导实践、推动工作的作用。

三、对有效行使重大事项决定权的建议

为全面、有效、正确行使重大事项决定权,让人大的决定决议“落地”,真正发挥应有的作用和效应,笔者认为需从以下几个方面进行探索和努力.

(一)强化学习,进一步提高对人大行使决定权意义的认识。中共中央办公厅印发《〈关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见〉的通知》文件精神,是新时期做好人大工作的纲领性文件,为地方人大开展行使重大事项决定权提供了遵循。各级地方人大常委会要从尊重人民主体地位、保证人民当家作主的高度,提高党的执政能力、巩固党的执政基础的高度,从地方国家权力机关依法充分发挥职能作用的高度,认真抓好《实施意见》的学习贯彻,通过开展集中学习、专题培训、辅导讲座等形式,使党政领导、人大常委会组成人员、人大代表深刻领会行使重大事项决定权的重要意义。对人大常委会作出的决定决议,要扩大宣传范围,加大宣传力度,为人大重大事项决定决议的落实营造良好的舆论氛围。

(二)搞好协调,进一步优化行使决定权的环境。为摒弃常委会少数委员、部分人大代表担心的“要权、越位”的思想,地方人大常委会需进一步理顺好、协调好党委、人大、政府三者之间的关系,为人大依法行使决定权的创造良好的环境。一是搞好党委与人大的协调。中国共产党是社会主义事业的领导核心,党领导国家政权、领导国家事务,党委对重大问题进行决策,是党章授予的,是政治意义的执政权。党的决策只对党组织和党员具有约束力,对全社会不具有强制性。而人大是在党的领导下开展工作,人大对重大事项作出的决定,是以党委的决策为依据,通过法定程序将党委对国家和社会事务的主张和意图变为国家意志,让全社会共同遵守执行。因此,党委作出决策后,应当通过人大党组或者直接向人大提出建议,由人大依法讨论、决定。人大要自觉接受同级党委的领导,要善于使党的主张通过法定程序变为国家意志。二是搞好人大与政府的协调。根据宪法和组织法规定,人大机关是权力机关,决定国家和地方的重大事务、事项,政府机关是根据人大的决定具体负责执行这些事务的。对人大而言,要积极关注本行政区域内重大事项,主动行使决定权,加强与政府的联系沟通,不干涉政府日常工作。对政府而言,要支持、配合人大行使决定权,不仅要主动将重大事项提交人大决定决议,还要认真贯彻执行人大的决定决议。对此,在今后工作中,县级政府应当根据工作计划在年初将本行政区域内的重大事项列出清单,以书面的形式主动向人大报告,并提交人大常委会讨论,县人大常委会根据政府提交的“清单”结合人大了解掌握的相关情况,在分析讨论的基础上,有针对性的确定全年重大事项议题,从而增强行使决定权的实效。

(三)把握原则,进一步明确界定重大事项的范围。正确界定国家生活中的重大事项,这是行使重大事项决定权的先决条件。今年中央办公厅10号文件虽然对重大事项进行了进一步明确,但是界定仍然不是十分清晰,从现实来看,要在全国范围内就重大事项划分出一个统一、具体的标准,不太现实,也不科学。这就要求地方各级人大及其常委会因地制宜,依法确定符合本地实际的重大事项的相关标准。作为县级人大常委会在界定重大事项时,应尽可能的做到具体、实用、操作性强。因此,县级人大常委会讨论决定重大事项主要包括以下几个方面:一是宪法、法律及相关文件有明确规定的重大事项。对这些重大事项,县级人大常委会要认真进行讨论和作出决定。二是法律已经作出原则性规定的重大事项,如教育、科学、文化、卫生、体育、民政等事业的发展规划及重大改革措施,有关人口与计划生育、生态环境建设和保护等涉及经济社会可持续发展的重要决策,土地利用总体规划,城市总体规划和城市近期规划的执行情况等,对于这些重大事项县级人大常委会应有重点、有选择地及时审议作出决定。三是事关本行政区域内经济社会发展全局性、长远性、根本性的事项以及人民群众普遍关注、迫切要求解决的事项。如民主法制建设的重大部署,城镇化建设、重大项目建设、产业发展以及“三农”,就医、就学、就业、保险、扶贫等社会保障制度实施中的重大问题,同时在量的方面要具体化,比如政府投资的重大建设项目只要达到一个规定的额度就列入讨论决定范畴,对于这些重大事项,县级大常委会应主动讨论,适时作出决定。

(四)规范程序,不断提高议决的实效。一是要建立健全重大事项决定的操作规程。人大行使重大事项决定权必须要以制度为保障,因此,对重大事项的提出、调查研究、会议审议、表决通过、公布实施、检查督促等,制定一套严格的、完整的程序来规范,从而使人大在行使重大事项做到有章可循。不断提高议决的质量。二是要提高人大常委会和机关工作人员的业务能力和工作水平。要做到决策科学化,必须全面提高人大常委会组成人员的整体素质,不断优化其结构,将具有一定履职能力、社会能力和学识水平的经济能人、技术强人等专业人才吸收到人大常委会中来,为提高议决的质量提供人力支撑。三是要把监督检查落到实处。为杜绝不能“一决了之”,人大常委会要把行使重大事项决定权与监督权、人事任免权结合起来,综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、调研视察、工作评议、专题询问等多种手段,对决议决定贯彻落实情况进行跟踪检查,监督到位,使人大常委会的决议决定得到有效贯彻落实,以维护人大常委会决定、决议的严肃性和权