关于县级人大专门委员会设立问题的思考

县级人大专门委员会建设，是设区的市当前一项重要工作，也是一个全新的课题。因此，对县级人大专门委员会设立相关问题进行理论上的研究和实践上的探讨，有利于澄清认识误区，对于推进县级人大专门委员会顺利筹建和规范建设是十分必要的。

一、县级人大设立专门委员会的必要性

县级人大原本没有设立专门委员会，由于工作形势任务的变化，尤其是自去年地方组织法修改以来，县级人大专门委员会设立问题逐渐提上议事日程。

一是法律有规定。依据修改前的地方组织法，只有省、自治区、直辖市和自治州、设区市的人大才可以设立专门委员会，县级人大一直没有也无权设立专门委员会。为此，2015年8月29日修改后的地方组织法规定，县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。不仅明确了县级人大可以设立专门委员会，而且进一步明确了专门委员会的类别和数量，由此，县级人民代表大会专门委员会的设立有了法律依据和制度支撑。

二是中央、省、市有要求。中发[2015]18号文件和湘发[2015]26号文件均要求县级人大设立法制、财政经济等专门委员会。中共怀化市委常委 [2016]10号会议纪要则进一步明确，同意县级人大财政经济工作委员会变更为人民代表大会财政经济委员会，同意县级人民代表大会设立法制委员会。

三是工作有需要。由于地方组织法没有赋权，县级人大一直未设专门委员会，审议计划、预算，往往临时组建计划财政预算审查委员会，人员难以实现专业化、专职化，在一定程度上影响了审议的效率和质量。加强县级人大专门委员会建设，有利于县级人代会和常委会会议期间工作的有效衔接，有利于县级人大及其常委会依法行权履职。

二、县级人大专门委员会制度设计

县级人大以前虽未设立专门委员会，但省、自治区、直辖市和自治州、设区的市人大普遍设立了若干专门委员会，这为县级人大设立专门委员会提供了基本遵循和制度参考。

（一）应当明确专门委员会法律地位。首先，专门委员会是县级人大的常设工作机构。地方组织法第30条第一款规定：县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。由此可知，县级人大专门委员会是地方人大所设的法定机构，具有法定职权。其次，专门委员会须接受地方人大及其常委会的领导。地方组织法第30条第一款、第三款规定，“各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导”，“各专门委员会在本级人民代表大会及其常委会的领导下，研究、审议和拟定有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”

（二）专门委员会应当依法设置。首先要专委会设置主体法定。根据地方组织法规定，县级人民代表大会可以设立专门委员会。专门委员会内设机构，如财经委可设综合股，法制委可设备案审查股，处理一般日常工作，人员不等。其次要依法组成专门委员会。专门委员会由主任委员、副主任委员及委员组成。根据法律规定，专门委员会组成人员必须是本级人大代表，且专门委员会组成人员的人选，由主席团提名，大会表决通过；在大会闭会期间，常委会可以补充任命个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会会议通过。而专门委员会的任期，一般从本届代表大会通过之日起，至本届人民代表大会任期届满为止。专门委员会作为人民代表大会的有机组成部分，其设立、撤销、合并、更名及组成人员的任免，均须依照法定条件与程序进行。

(三)应当明确专门委员会职责范围。根据监督法与地方组织法，县级人大专门委员会主要承担提案、审议、调查研究等职权。其开展工作一般可分为协助立法和监督两大部分。

协助立法包括四个方面：一是研究和审议本级人民代表大会主席团、人大常委会、主任会议交付的有关议案，并提出审议意见；二是研究、拟订并向人大及其常委会提出属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的议案；三是审议本级人大及其常委会交付的本级人民政府颁布的被认为不适当的规章、命令、规定，以及下一级人大及其常委会作出的被认为不适当的决议、决定，并提出审查报告；四是麻阳、新晃等自治县人大专门委员会，可以参与开展与本委员会有关的立法研究，拟订立法计划草案，组织或者参与有关自治条例、单行条例草案的起草、调研、协调、修改和审议工作。

协助监督具体体现在六个方面：一是协助本级人大及其常委会督促“一府两院”贯彻执行国家相关法律法规和人大及其常委会的相关决议、决定；二是具体组织实施人大常委会组织开展的视察、调查、执法检查，协助本级人大及其常委会对“一府两院”的工作进行监督；三是具体承担规章规范性文件备案审查的日常工作；四是联系本级人大代表和人民群众，听取意见和要求，督促有关部门办理代表议案和建议；五是协助本级人大常委会组织的特定问题调查委员会就有关问题开展的调查工作；六是配合有关部门，处理与本委员会有关的人民来信来访等。

三、当前我市县级人大专门委员会筹建工作推进情况

去年地方组织法修改以来，中央、省委对于县级人大专门委员设立工作进行了总体部署，提出了具体要求。今年4月26日，市委在传达贯彻中央、省委关于加强县乡人大工作和建设的文件精神，听取加强全市县乡人大工作情况汇报时，专题议定了县级人大设立专门委员会等具体事项。此后，各县市区先后启动了人大专门委员会筹建工作。市人大常委会7月21日召开县市区人大办公室、研究室、联工委主任座谈会，先后到洪江市、麻阳等县进行了调研，并通过电话问询等方式，对县级人大专门委员会设立情况进行了调查了解。大部分县市区党委已经进行了专题研究，并形成了会议纪要，部分县市已经向市编委提交了设立人大专门委员会的请示，但筹建工作总体滞后，存在问题较多，主要表现在以下三个方面：

一是领导重视不够，认识还不到位。法制委员会的设立，不仅涉及到落实最新修改的地方组织法的要求，更涉及落实中央、省委和市委决策部署的问题，直接关系到依法治市战略全面推进。除了少数县市比较积极，如麻阳苗族自治县除了要求设置法制委员会外，还要求设置民侨委，绝大多数县市区人大常委会没有充分认识到人民代表大会法制委员会设置工作的重要性，个别县市区认为眼下正面临换届，无暇顾及法制委机构设置，甚至建议换届后再设立。

二是筹建进度缓慢，工作开展不平衡。麻阳、靖州两县已经在3月份向市编制委提交了机构设置的请示。会同县、鹤城区近期已向市编制委专题请示设立专门委员会，溆浦、沅陵两县正行文向市编制委汇报。其他县市区或是等待换届，或是等待市里统一部署。部分县市区人大常委会甚至没有看到市委关于同意设立法制委的[2016]10号会议纪要。

三是筹建程序不清，现实困难较大。设置专门委员会必须由代表大会通过，履行的程序较为复杂。县市区人大常委会党组提交报告、县委常委会议研究、县人大常委会办公室向县编委请示、县编委向市编委请示、市编委批准、县编委正式批复、县人大常委会研究提出设立决定、代表大会通过设立决定，最后到代表大会表决名单公布，至少要历经九个步骤，程序繁琐。市编委对县级人大专门委员会设立工作未作专门部署，也没有对设立程序以及机构设置等具体事项作统筹安排。同时，各县市区普遍反映领导职数、行政编制均十分紧张，机构设置落实较困难，而且专门委员会组成人员要求较高，县市区缺乏相关人才储备。

四、加快县市区人大专门委员会筹建工作的几点建议

一是要统一思想认识。县市区人大法制委、财经委作为代表大会的专门委员会，不同于一般的机构设置，必须在各县市区的代表大会上产生，这与眼下的换届工作并不冲突。各县市区人大法制委若年底换届时不能顺利产生，那就意味着要等到明年代表大会召开，势必严重影响我市相关工作的开展。

二是要强化全市统筹。市人大常委会加强同市编委的沟通协调，进一步明确县市区人大专门委员会设立的程序步骤、资料提交的形式、内容、时限等具体规范以及机构设置的统一要求等，做到全市统筹，整体推进。

三是要强化工作部署。由市人大常委会及时召集县市区人大常委会以及编办等市直单位，召开一次县市区人大专门委员会（包括法制委员会、财政经济委员会）筹建工作会议。重点学习中共怀化市委第十一次常委会议[2016]10号会议纪要文件，统一部署各县市区人大法制委、财经委筹建具体工作。

四是加强督促指导。鉴于专门委员会机构设置程序较多，时间较长，各县市区人大常委会按照设置程序倒排时间，加快推进。市人大常委会办公室、有关专门委员会和市编办要及时掌握县市区人大专门委员会筹建工作进度情况，加强督促和指导，确保该项工作顺利推进。（周爱民）