让民主更加贴近生活

——试论如何提高人大常委会会议质量

◆      丁德高

民主从功能上说是满足国家和民族需要的政治安排和政治制度，因此，民主制度的确立并不是主观要求的，其选择要符合当时的社会条件。根据我国的国情和历史状况，我们选择了人民代表大会制度作为人民当家作主的制度平台，人大常委会也就成了实现这一根本政治制度的重要载体。如何充分发挥人大常委会在体现民主、实现民主、推进民主过程中的价值功能，我们认为，不断提高其会议质量是题中应有之义。本文笔者将对目前人大常委会会议质量之现状加以探讨，同时寻求提高人大常委会会议质量的一些对策，以期它能为更好地发挥人大常委会的职能作用提供理论支持。

一、人大常委会会议质量之现状探析

人大常委会一般通过会议形式集体行使职权，因此，会议质量的高低不仅直接关系到地方国家权力机关履职成效的大小，也影响着国家权力机关的权威和人民当家作主地位的实现。从目前来看，地方各级人大常委会会议能够围绕工作大局，认真行使重大事项决定权；能够强化监督职能，督促“一府两院”依法行政、公正司法；能够关注社会热点、难点，维护人民群众合法权益。但是，也还普遍存在会议时间短，调查研究少，委员发言少，重程序、轻结果的现象。究其原因，我们认为主要要从以下三个方面来分析。

一是民主本土资源的缺乏，导致人大常委会民主氛围欠浓。中国经历了几千年的封建君主专制统治，皇帝的权力至高无上，“法自君出”，长期以来，权力高于法律，凌驾于法律之上，法律可以随时改变。而我国正是在封建残余比较多的国家基础上建设社会主义，封建遗毒或多或少地影响着我们的党。再一个，我们党在长期的革命斗争中，主要依靠政策办事。建国后，我们党成了执政党，掌握了国家政权，本应该充分发挥民主与法制的作用来治理国家，但由于受“左”的思想和习惯势力的影响，忽视了民主法制建设，党内重政策、轻法律，重领导权威、轻民主的思想没有得到根本的解决，长久人治的传统，缺乏民主与法制的观念，民主的根基尚不深厚，因此形成价值反向的民主氛围并非易事。虽然，人民代表大会制度建立至今已60多年，我们有了民主制度，也逐步摸索出了民主的具体操作程序。但是，民主它不仅是一种政治制度，也是一种公民的人格，更是个人道德修养的显现。从这一意义上来说，我们的人大常委会民主氛围的形成、常委会组成人员民主意识的培养、民主理念的培育不可能一蹴而就，它需要一个较长的过程，需要一个由量到质的渐变过程。

二是民主制度设计的缺失，导致人大常委会权责失衡。《宪法》规定，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的各级人民代表大会设立常务委员会”。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。从法律地位来看人大及其常委会的权力至高无上。习近平总书记多次强调：“有权必有责，用权受监督。”恩格斯也曾指出：“无产阶级的真正民主不但要注意选举，而且要关注选举之后对被选举者的监督。”但是，《宪法》并没有规定哪个组织实体对人大及其常委会进行监督。只是作了“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”的原则性规定。人民的代议机构由人民来监督，这是一种美好的设想。可是人民如何来监督人大及其常委会却缺乏操作性程序，况且人民是一个抽象的概念，是一个利益诉求不一致的群体，难以进行有效的社会整合，因此，人民监督人大及其常委会更多的只能是一种理论上的说法而无多少实践价值。正如乔万尼·萨托利所说：“我们说人民必须享受主权，但没有内容，没有自己看法的空洞主权，不过是一种追认权，一种空洞无物的主权。”于是，一方面人大常委会位高权重，我们强调的也是人大如何加强对“一府两院”的监督。另一方面它又享有无法对其进行监督的超然地位，即使人大常委会决策失误或违规行使职权也无从问责。

三是民主监督模式的缺陷，导致人大常委会职能作用发挥难。监督权是人大常委会的一项重要职权。从理论上说，人大常委会监督“一府两院”是全方位的、经常的，“一府两院”应当置于人大的监督之中。事实证明，人大常委会在监督行政权力、保证国家权力不被滥用方面确实也发挥了不可替代的作用。但由于这种监督方式缺乏相应的监督程序规则和人大常委会自身监督能力的局限，其监督实际效果与立宪者设定行政权力受监督的初衷与制度的规定相距甚远。从人大常委会的实际地位来看，人大受同级党委领导，监督行政权力将受到党委的制约，虽然政府由人大产生，是人大的执行机关，可事实上政府的地位远比人大重要。还有的党委和党的领导干部直接决定国家行政事务，一旦出现错误，党委是领导人大的，人大不便对党委和党的领导干部提出要求，很难实施监督。从地方各级人大常委会的人员构成来看，人大常委会自觉或不自觉地被当成一种荣誉机关对待，主任会议组成人员、专职委员往往是由一些同级党委和政府即将退居“二线”的领导组成，这些从同级党委和政府进入人大的领导，与政府的关系可谓“剪不断，理还乱”，都是老同事、老部下，触及问题、提出意见、开展批评等多了怕影响关系，在这种心理状态的指导下，在人大常委会会议审议时很难“实话实说”，更难接触实际，深入实质，达到实效。而兼职委员虽然一般都是各条战线的先进人物，具有较高的思想政治素质和较强的代表性，但他们当中相当一部分不符合人大常委会作为国家权力机关对委员的综合素质尤其是法律知识方面的特定要求，这无疑影响了人大常委会会议的质量，影响了参政议政能力和监督作用的发挥。

二、提高人大常委会会议质量的对策寻求

衡量一种政治制度是不是民主的，关键要看广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民当家作主的权利是否得到了充分实现，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。党的十八届三中全会决定明确指出：“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”因此，提高人大常委会会议质量，让人大常委会会议更加贴近生活，更加贴近基层，给常委会组成人员和广大人民群众传递一种民主精神以及民主对人类的价值意义，这是我们面临的永久性课题。

一是要引入竞争机制，优化常委会组成人员结构。常委会组成人员的结构是否合理，关键在于其构成是否最大限度地反映时代的政治、经济和社会结构，真正能够吸收各种利益群体的意见。过来，我们十分强调组成人员整体比例的协调，对候选人的身份、性别、党派、行业等提出了标准和要求，而在代表大会上选举常委会组成人员时也主要是贯彻组织意图，于是，致使个别组成人员“被动当选”，“被动当选”必然导致其责任感不强、议政能力低，那么人大常委会吸收民意、广纳民意、集中民智的优越性就大打折扣。因此，在选举常委会组成人员时引入竞选机制，无疑是顺应民主潮流之举。我们认为，竞争可视为民主的本质属性，甚至视为民主运作过程本身，即民主就是使所有的权益都服从于竞争。为此，我们要克服过去人们对民主的“民主政治就是选举政治”的误解，毕竟竞争与选举具有截然不同的内涵，选举只要有选民或代表投票这一事实存在便可判定。同时，如果选举人缺乏选举意识则容易使选举在实质操作中成为一种形式。而竞争则必须以合作为前提，离开合作，竞争便是无序的。在代表大会上把竞争纳入选举机制范畴，让常委会组成人员候选人向代表进行竞职演讲，发表履行职务的设想、方法和措施，并回答代表询问，让候选人公开亮相、公开竞争，让代表充分比较、公开选择，那么那些勇于为人民群众代言，善于履行职责的代表自然会被选举出来，常委会组成人员素质不高将不再是个问题，选举中的暗箱操作、不能平等对待候选人、不正当竞争等问题都将迎刃而解，常委会组成人员的履职热情、工作效率以及工作质量也会大大提高。当然，让常委会所有组成人员都参与竞选，目前条件还不成熟。我们认为，可以以委员为“突破口”，先让常委会委员在代表大会上通过竞选选出，然后再推而广之。

二是要扩大公众有序参与，畅通人大常委会的民意渠道。民主既是一种国家制度，也是一种日常生活，人民群众更多的是从日常生活中去感受民主、理解民主、评价民主。只有不断扩大公民有序参与，才能使人大常委会这种民主形式中所包含的民主精神渗透到社会生活的每一个角落，成为民众的一种思想意识和行为方式，民主才会无处不在。因此，首先要确保民众的知情权、参与权，而公民旁听制度无疑是体现民主的重要形式之一。议事公开是重要的民主原则，地方各级人大常委会是地方国家权力机关行使职权的重要形式，是民主政治生活的一个窗口。让公民旁听常委会会议，开放地方国家权力机关决策过程，扩大人民群众参与管理国家事务的渠道，也将人大常委会组成人员履行职务的水平和人大常委会的议事质量置于群众的监督之下，民主的窗口才会更敞亮。目前，公民旁听制度在我国尚处于摸索阶段，如何以法定形式确定公民旁听制度的地位和效力，确保公民旁听在民主政治建设中的特有价值，那么公民旁听的法理价值和实践价值才能得到有机统一。其次是要加强与代表的联系和沟通，充分发挥代表议政建言的作用。《代表法》第二十三条规定，县级以上的各级人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议。而代表应邀列席本级人大常委会会议，有利于密切人大常委会与代表的联系，同时也有利于人大常委会决策时，可以更广泛地听取意见，特别是听取具有专业特长以及基层代表的意见和要求，及时将这些意见和要求反映到人大常委会会议上来，从而使人大常委会工作更加符合实际，更加符合群众的意愿。当然，邀请代表列席常委会会议是一件严肃的事情，应当从实际需要出发，既要考虑充分发扬民主，便于各方面意见能在人大常委会会议上得到表达，又要考虑提高议事效率，注重会议实际效果。

三是要营造良好民主环境，强化常委会组成人员责任意识。在人大常委会会议上贯彻组织意图已成为绝大多数人大常委会组成人员的习惯思维，我们很难看到不同的见解、不同的思考乃至“不同的声音。”三峡工程大江截流后，有外国记者问我国著名的水利工程学教授潘家铮：“谁对三峡工程的贡献最大？”潘教授一语惊人：“那些反对三峡工程的人对三峡工程的贡献最大！”难道决策者、领导者、设计者、施工者以及库区的老百姓功劳不大吗？不是的。潘教授在肯定三峡建设者、策划者等各方面的功劳时，更看到了反对者的意见对我们的意义。作决议、决定是地方各级人大常委会的主要职权，为了确保人大常委会的决策更加民主、科学，在作决策时，我们也应该能够容纳一些不同的意见甚至是反对的声音，从表面上看添了一些“小麻烦”，但却可以减少决策失误导致的“大麻烦”。邓小平同志也说过：“民主政治的好处，正在于它能够及时反映各阶层各方面的意见，使我们能够正确地细心地去考虑问题决定问题。”当然，常委会组成人员能够在常委会会议上提出不同见解，发出“不同声音”，有它的前提条件，一方面组成人员要有较高的综合素质，精通人大业务、熟悉法律法规，能够把握政策，吃准法律法规的规定。另一方面要有较强的调查研究能力，能够在会前围绕常委会议题深入基层、深人群众开展调查，把情况和问题摸全、摸准、摸实。同时，还能做到既调查又研究，把情况、问题分析透，然后提出有针对性的建议和意见。

在民主选举制度中，通过选举所产生的人民代表机构——人大常委会，它并不是多数人意志和利益的简单反映，而是体现民主社会中多数人意志和利益要求的一种形式和途径。而且，人大常委会的意志并不等同于人民的意志。因此，提高人大常委会会议质量，保证人大常委会尽可能地遵循人民的意志行事，任重而道远。