沅陵县新型城镇建设思考及对策

陈治春

沅陵县地处山区，交通十分不便，全县23个乡镇，总面积5850平方公里，属国家级贫困县。乡镇政府所在地的集镇是农村区域性的经济、文化、政治、教育、贸易中心。随着我国农业机械化的普及和农村劳动力的转移，大量劳力外出务工，农村劳动力越来越少。农村土地承包责任制的续包和林权制度改革的深入，国家退耕还林、生态公益林等生态补偿机制的铺开和提标，以及工业原料林、茶叶和油茶开发等产业的推进，农村的山林和土地出现了适度规模集中生产经营，自给自足的小农经济已被彻底打破，纯粹的一家一户小生产型农民需求变得越来越少。伴随着农民工向发达地区涌动，越来越多的务工农民学会了技术，有了一定的资金，绝大多数会进城买房居住，在城里经营各种行业，一定程度极大地推动了城镇化的扩张式发展。城镇是统筹城乡发展和建设新农村的一大特色和优势，是势在必行，也是统筹城乡发展和建设新农村必由之路。经过调研，就沅陵县新型城镇建设进一步思考及对策。

一、沅陵县新型城镇建设目前状况

沅陵县新型城镇建设战略思路和总目标是：1、思路：推进沅陵县域工业化、城镇化和农业产业化，形成具有一定区域竞争能力和发展服特色，城镇功能较强，建设水平较高，体系结构合理，基础设施完善，城乡协调发展的县域城镇体系。2、总目标：(1)到2020年全县总人口控制在68万人左右，经济总量达到70.95亿元，年均增长10%。(2)全县城镇化水平达到35%，县城人口规模达到11万人，人均用地指标为90m2，用地规模达到9.9平方公里。(3)县城达到国家文明卫生县城、省级历史文化名城和省级生态旅游城市的目标。(4)重点完善五强溪镇、官庄镇和凉水井镇、借母溪乡集镇的建设和管理，达到次中心城镇的目标，城镇人口规模达3万人以上。3、县新型城镇建设规划：(1)县城分区控制性详址和建设性详规覆盖面达100%。(2)规划管理走上规范化，法制化轨道，项目建设和私房建设控制率达100%。(3)完成凉水井镇集镇建设。(3)村镇建设a.重点完善凉水井镇、五强溪镇和官庄镇的集镇基础设施建设，逐步完善村镇管理功能。培育一批支柱产业，繁荣村镇经济，多方筹措资金完善一批市政公用设施。b.支持并配合好其它集镇建设。村镇管理a.建立健全凉水井、五强溪镇和官庄镇的集镇管理机构，按照市场运作方式和县城成功的管理经验，促进队伍建设，达到具备综合管理能力。b.启动村镇创建工作，创建1—2个示范性城镇，推动全县村镇管理。城镇经营：(1)实现县城的士的运营，建立健全城市公交管理体制，规范城市公交行为。(2)充分发挥城镇资源优势，以存量引增量，通过经营的手段，促进基础设施建设，达到政府不投钱，也能建好市政基础设施的目的。(3)积极开展多种形式的城镇经营工作，不断积累原始资产和资本，在市场中壮大“城投”公司。

沅陵县在推进新型城镇建设得到了长足的发展。在规划编制方面，完成了《官庄镇总体规划》编制，正在实施五强溪镇和七甲坪镇总体规划的修编和编制工作。在规划管理上，出台了《沅陵县城市规划管理暂行办法》。重点完善了凉水井、五强溪和官庄、借母溪的集镇基础设施建设，逐步完善村镇管理功能。五强溪、官庄、凉水井、筲箕湾、七甲坪等基础较好的乡镇，二、三产业迅速发展，集镇建设事业变化很大。五强溪镇已列入怀化市的工业重镇；官庄镇连续多年被评为怀化市发展乡镇企业“十强乡镇”。

二、沅陵县新型城镇建设中存在的问题

上世纪八九十年代，沅陵县城镇规模小，基本上由原住民组成。近年来，随着经济社会文化的快速发展，村民追求良好生活环境，或者因为地质灾害等原因，不少村民搬迁到集镇居住，使得沅陵县集镇规模迅猛发展。这也给沅陵县增添了一项新内容---新型城镇建设与管理，由于一些主客观原因，新型城镇建设方面存在不少困难和问题。　

1、基础设施仍然是薄弱环节，配套资金严重缺欠。新型城镇供水、排水、交通等基础设施不完善，绿化覆盖率低，道路高低不平，等级低、路况差，停电停水是常有的事。基础设施建设速度缓慢，使新型城镇的地位和作用没有充分体现出来，吸纳社会资本、人才的能力较弱，直接影响了新型城镇建设的可持续发展。由于集镇开发处于特殊的地理位置，面对的消费群体有一定的局限性，加之土地取得成本越来越高，开发商的利润空间较小，风险较大。特别是后续开发项目，地理位置较差，涉及的基础设施项目更多，除了合同约定开发商承担的工程外，仍有相当一部分基础设施需要政府直接配套，如溪流整治、市民休闲广场、民俗文化街和无公害垃圾处理厂等工程。目前，既无项目支持，又无财力配套，资金缺口较大。
    2、集镇管理难度明显增加。首先，缺乏严格意义上的车辆和交通秩序管理权。新型城镇的一项重要内容是车辆管理的交通秩序。新型城镇的发展，导致客运面的、摩托车数量激增。每逢学生上下学和赶集，很容易造成交通堵塞。面对这种情况，乡城管中队承担了维护乡集镇交通秩序的重任。但是要城管队员去维护交通秩序，效果甚微。因为司机知道你不是交警，没有扣车的权力，乡城管队员就处于两难境地。只有请县公路局、交警大队和城管执法局适时下到乡集镇整治交通秩序，暂时性解决堵车问题。其次，缺乏处置不规范建房的权力。新型城镇建设管理的一项内容就是规范建房。以官庄在的镇为例，不按城建规划建房的情况时有发生，有的甚至占用耕地建房，乡镇一级没有处置权，只能上报等待处理。等到县国土执法部门介入时，房子已经建得初具规模。在以人为本，构建和谐社会的背景下，加上农村的具体情况，建好的房子几乎无法拆除，只能是作出罚款草草了事。再则因为乡镇国土所属上收垂直管理，乡镇处置协调有难度。三是专业人才欠缺。乡镇管理小城镇的经验主要来自于对农村集贸市场的管理，这不但不利于城建城管工作，也不符合时代发展的要求。乡镇经济发展程度远远落后于城市，这是不争的事实。县城城管所配置的设备，乡镇城管遥不可及。乡镇的城管干部多数是抽调的其他干部和聘请的村老干充当，没有经过专门的培训，缺乏城镇管理专业知识储备，只能是现学现卖，可以说是乡镇新型城镇建设与管理的一大短板。

3、解决失地群众生活出路难度较大。如官庄集镇开发涉及官庄、老街两个村14个组1600多人，开发前人平稻田面积为0.5亩,以稻田作为主要生产生活资料赖以生存的农民占60%。开发后，人平稻田面积不足0.3亩，部分村民几乎处于失地状况，失地少地群众的生活出路问题的确难以达到较好的水平。
    4、财力匮乏制约新型城镇建设的发展，配套扶持政策有限。新型城镇建设是一项需要大量资金投入的事业。而现行的财政体制使镇政府财政收入用于新型城镇建设资金有限。城镇供水、排水、环卫、防洪、路灯、道路、绿化等基础设施明显滞后，也给新型城镇建设和管理带来了一定难度。乡镇财力薄弱，后续财源溃乏，仅仅凭上级财政转移支付，保正常运转的压力很大，谈不上有很多的余钱投入到集镇建设和管理中。而农村居民普遍缺乏有偿使用公共产品的意识，该收的费用收不上，支出的地方却很多。（1）卫生清扫、垃圾和污水处理需要大量的经费。原来的村民居住在各自然村，需要处理的垃圾很少。洗碗水和淘米水、烂菜叶、剩饭剩菜都被用来喂猪；人畜粪便是种田浇菜地的优质有机肥。可以说，多数垃圾都能被循环利用。而到小集镇，这都成了必须要处理的垃圾。打扫卫生需要钱、运送垃圾需要钱，处理垃圾和修建垃圾填埋更需要钱，总之有财力才能处理好。以官庄集镇为例，新型城镇管理垃圾处理这一块（包括5名清洁人员工资、垃圾运送、车辆维护等费用）一年需要开支7万元，而实际上从商铺上每年只能收到1万元，政府需要增加开支6万元。“巧妇难为无米之炊”。经费本来就缺乏，所以就更谈不上修建垃圾处理场和落实对垃圾场的租金和补偿，只能任由居民将垃圾倒入河里，把问题转向下游乡镇。（2）集镇公用设施需要大量的投入。新型城镇发展中，原有的基础设施已难以适用。供水、供电、修路、下水道、路灯等这些集镇所必需的的公共产品，也是需要政府投钱才能解决的。经济发达的乡镇自然好办，多数缺钱的乡镇只能望洋兴叹。以七甲坪集镇为例，光是路灯电费一年约需电费2万多元。（3）集镇管理人员工资和办公需要用钱。如五强溪镇成立了城管中队，另从离退休的村老干部中公开聘用了4名管理人员。仅仅4个人的工资，一年就要3万元。城管中队的日常办公以及购买扫把、斗车等设备都需要用钱，这些都给乡镇财政增添了不少压力。　　

三、加快沅陵县新型城镇建设几点建议

1、加快招商引资和工业突破，发展高效农业，促进新型城镇商贸繁荣。城镇的推进就是工业发展的结果，所以要加大招商引资力度，吸引外资和民间资金的投入，使农村居住人口流向小城镇。同时还要发展高效农业，释放农村劳动力人口，把劳动力从土地中解放出来，为工业的发展提供人力保障。随着城镇人口的增多，交易的频繁，一方面繁荣了小城镇的商贸，另一方面又会使更多的人口到小城镇寻求机会，产生一个良性的循环，为新型城镇发展提供必要保障。
     2、深化相关管理制度改革。一是深化户籍制度改革。取消农业和非农业户口的划分，变“二元化”城乡户籍管理制度为“一元化”的城乡一体化户籍管理制度。同时，户籍制度改革必须与其他改革配套，要消除原先依附在户籍制度上的城乡不平等待遇，在新型城镇居住的农民，在子女入托、入学、参军、社保和就业等方面均应享受与城镇居民同等的待遇。二是深化土地制度改革。要大胆探索已进镇落户的农民的承包地、自留地、宅基地的流转问题。在农民原宅基地退还集体经济组织并实施复垦的前提下，可对农民进镇购房给予适当的经济补偿，降低农民进镇购房的成本。三是要逐步建立有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度。对进城落户之后愿意放弃农村承包地的农民，在养老、医疗、失业等方面与其他城镇居民一视同仁。应在所有企业、所有员工推行职工养老保险制度；对由于新型城镇建设征用土地而产生的失地农民应务必做到全员参加失地农民基本生活保障，并适当提高享受标准，彻底解除进城农民的后顾之忧。

3、拓宽新型城镇建设投资渠道，创新小城镇建设筹资机制。一是采取更加灵活的投资机制，扩大资金来源。充分发挥民间资金丰富的优势，大力推进新型城镇基础设施建设的市场化进程，对于新型城镇住宅开发项目、基础设施建设以及部分文化、教育及卫生事业项目，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励国内企业、个人及外商以多种方式参与建设、经营和管理。如可以成立城镇化建设股份投资公司，集体土地可作价入股，通过建立市政设施有偿使用和合理的收费制度，解决投资者投资回报问题；也可以对新型城镇资源整体资本化，出售给有实力的企业，由该企业负责新型城镇镇区内的所有公共设施和标志性建筑的建设，作为投资回报，该企业将拥有该镇区所有可以进行市场化经营的公共行业的经营权。二是提高新型城镇在建设用地转让收益中的分成比例。盘活土地的转让收入应全留；新增用地的出让收入除上缴国家部分外，其余返还重点镇。并对建设用地统一实行挂牌招标拍卖等方式出让。三是金融机构应加大对符合条件的新型城镇贷款的力度，但与此同时，各级政府要加强对小城镇债务的管理，应严格控制规模，只能适度举债。城镇一体化建设离不开政府观念的转变以及相应的引导和支持。坚持走市场运作，多元投入经营城镇的道路。抓住国家重新型视城镇建设的机遇，积极向上争取。
    4、进一步提高新型城镇管理水平。城镇管理水平决定着城镇建设品位。要坚持依法治理城镇、严格管理城镇的方针，塑造新型城镇环境优美、秩序优良的形象。一是要发挥城管保障作用。要继续开展集中整治行动，充分发动社会各界、各部门、各单位积极投入镇容整治行动：第一，整治出店经营、占道经营。坚持疏堵结合，彻底取缔占地经营和马路市场，对经营场地与经营项目不相适应、影响市容环境卫生的门店，限期改转其它经营项目。第二，整治垃圾、渣土污染。进一步落实路段责任制，加大垃圾清扫清运力度，做到日产日清主要街道门店，要配置垃圾桶和垃圾箱，实行桶装化、袋装化，环卫部门定时定点收集。第三，整治交通秩序、规范行为。要切实加大城镇管理的投入，组建城管、环卫队伍，加快垃圾场建设，强化市场秩序和街道秩序管理，特别是环境卫生管理，充分明确职责，依规收取服务费，改善镇容村貌，营造小城镇洁、美、净的良好发展环境。二是要发挥建设秩序整治作用。整顿规范市场秩序，要做到标本兼治，专项治理与综合整治相结合，规范市场各方主体行为。
    5、加强基础设施建设，走企业带动战略。基础设施是实现新型城镇城市化的物质基础和保障。新型城镇建设今后要在完善基础设施上下功夫，才能有效提高小城镇招商引资的竞争力，发展区域经济。企业的发展不但可以繁荣地方经济的发展，还可以增加当地财政税收，通过税收可以改善基础设施、提高居民收入等，从而带动当地经济的全面发展。所以，可以在发展企业，特别是发展当地企业上下工夫，壮大我们的经济实体才能带动新型城镇的发展。

6、运用灵活的财税政策。一是充分发挥财政资金的导向作用。各级财政要适当安排专项资金，以投资、贴息等方式对新型城镇特别是重点镇的各项基础设施、社会事业进行倾斜，如交通运输、供水排水、污水及垃圾处理、燃气供应、电力、绿化等建设，教育、文化、医疗卫生等社会事业发展。二是进一步完善县以下财政体制，逐步强化新型城镇的财政自主能力。应结合农村综合改革，根据事权与财权相结合的原则，合理确定新型城镇财政上缴基数，逐步建立稳定、规范、有利于新型城镇长远发展的财政体制。对重点镇，各级政府和财政应制定更加优惠的鼓励政策，如凡在重点镇范围内收取的基础设施配套费、耕地开垦费、水资源费、城建税、教育费附加全额或绝大部分返还；排污费除上缴国家外其余部分应返还等政策。对于经济发展快、城镇化程度较高、财政收支规模大的重点镇应建立比较完善的一级财政，并实行全口径预算管理，以规范各种资金使用。三是财政应继续增加对“千万农村劳动力培训工程”的投入，提高农民素质。