浅谈如何充分发挥人大监督职能的思考

◆    黄 萍 国

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定。地方人大及其常委会处于民主法制建设的前沿，应充分发挥人大监督职能，在全面推进法治建设中发挥主导作用，以确保宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行，确保公民、法人和其他组织的合法权利得到尊重和保护。

一、人大监督的意义

《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”该法第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”因此人大监督是宪法和法律赋予的重要职权，人大依法开展各种监督是人民当家做主行使管理权的具体体现。

人大监督是保护人民群众合法权益的需要。人大监督是一项维护人民群众合法权益和国家长治久安的国家权力。大量事实证明，加强人大监督，认真解决人民群众普遍关心的法律法规实施过程中的热点、难点、疑点问题，真正当好人民群众的代言人和人民利益的守护神，使广大人民群众深刻体会到运用法律武器保护自己合法权益的重要性，从而不断提高法律在人们心目中的地位，确立法律的权威。“法令行则国治，法令弛则国乱”。通过人大的有效监督，促进整个国家和社会生活都能依法而治，从而使整个社会摆脱偶然性、随意性和特权主义的左右，促进社会和谐有序、公平正义。

人大监督是保障法律法规贯彻实施的需要。法治社会是一个由立法、执法、司法、普法以及法律服务和法律监督共同构成的整体。社会主义法治的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。实现法治社会必须完善立法、深入普法、严格执法、公正司法、强化监督，其中强化监督是推进法治建设的重要一环。没有强有力的监督，法律法规难以全面正确地贯彻实施，也难以真正树立法律的权威。

人大监督是促进依法行政、公正司法的需要。依法行政、公正司法是社会主义法治国家的核心内容。实现法治社会的关键是对公权进行限制和制约，即依法治权、依法治官。一个国家80%以上的法律、法规都是由政府及其行政机关负责执行和落实的，大多数行政管理行为直接涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，行政执法的好坏直接关系到法律在人民心目中的地位。因此，监督好行政机关依法行政十分重要。公正严明的司法是法治社会的重要标志和有力保障，是打击违法犯罪的有力手段。加强对司法的监督，防止发生冤假错案，保证司法的公开、透明，防止司法腐败。

二、人大监督运行中的问题

由于历史和现实等多种原因，地方人大监督权的行使与法律的要求还有较大的差距，监督实效还不尽如人意，对法治建设的推进作用还难以彰显。

思想认识还有待提高。人大监督是宪法规定的国家机关中最高层次，具有最高法律效力和最具权威的监督。人大开展监督是依法监督，理应对监督对象起威慑、督促和指导作用。但是，在实际工作中，地方人大在行使监督权时，不同程度地存在消极心理和畏难情绪，党委不点头不便监督，政府不乐意不好监督，问题太复杂不想监督，往往是避重就轻，避难就易，避实就虚，认为这样就可以少惹麻烦，少添烦恼。其实严重地影响了权力机关的形象，监督的权威受到挑战。

监督范围还有待扩大。由于人力、精力、物力等诸多方面条件的限制，也由于工作需要和舆论导向的影响，有相当多的法律、法规贯彻实施未能如数纳入监督的范围，形成了监督的真空。对非政府序列部门和上级垂直领导部门如金融、保险、电信、国税等的执法行政行为及政府部门的抽象行政行为，由于这些部门的主要负责人，地方人大不直接任免，对他们的工作有些放任自流，从某种意义上说存在人大监督的盲区。由于监督覆盖面不广，监督漏洞不同程度地存在。

监督力度还有待加大。从一定程度上讲，人大有些监督活动是按法定程序开展的，不是主动而为之，如对财政预决算、计划执行情况的监督就是如此，这种监督往往存在走过场、搞形式的嫌疑，监督不过硬，不痛不痒，对依法行政监督效果不太明显。自取消个案监督后，对司法的监督更多的是从宏观层面开展类案监督，对一些具体的案件不予干涉，在法律操作层面上难以监督到位，加之缺乏相应的处置措施，对司法监督显得有些苍白。

（四）监督能力与工作需要还不够相适应。人大代表及其常委会组成人员来自社会方方面面，文化差异较大，社会阅历不同，遇到一些较复杂的问题时，大家的理解不尽相同，监督的合力不强，监督的水平难以体现，从而弱化了监督工作。同时，相当一部分代表是兼职的，他们把主要精力放在本职工作上，对如何真正履行代表职责无暇顾及。这样，单靠人大各专门委员会或常委会有关工作机构，要将各项法律法规的执行真正监督到位，有些捉襟见肘。如市级人大农业委一般只有3—4位干部要对市直农口战线10多个单位进行监督，还要指导各县市区人大常委会农工委的工作，精力和能力比较有限。

三、要切实强化人大监督

要努力提高思想认识。首先是提高责任意识。权力意味着责任。地方人大及其常委会应明确自己的责任和使命。要真正意识到不监督就意味着失职，不监督到位同样意味着失职，是对法律的蔑视，是对人民的不负责任。其次是提高法律意识。监督的过程实质上是依据宪法和法律法规，衡量是非，检查、督促工作，纠正、处理问题的过程。因此，监督的依据只有一个，就是法。离开了法，监督就失去了尺度和标准。作为监督主体的人大及其常委会要牢固树立法律至上的观念。只有坚持依法监督，监督才能有权威性和强制力。再次是提高民本意识。监督权的行使要以维护人民的根本利益作为出发点和立足点。在社会主义法治社会里，人民的各种利益必须也必定通过法律作出具体的和明确的规定，并运用法律的权威来保护。在司法和执法活动中，应切实保障公民的各项法定权利，只有这样，人大监督才能达到应有的目的。

要谋划人大监督形式。一是做到刚性监督与柔性监督相结合。一般来讲，刚性监督主要包括询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等形式，柔性监督主要包括听取和审议专项工作报告、调研、视察、执法检查、规范性文件备案审查等形式。目前使用频繁的监督方式主要是柔性监督方式，对使用刚性监督有些顾忌，担心用得不好会影响关系，这种想法有些片面。今后要加强对刚性监督方式的研究，应视情况妥善运用，强化监督，促进工作，绝不能将其当做摆设，影响监督作用的发挥。二是做到全面监督与重点监督相结合。人大对“一府两院”的监督必须因时因地制宜，根据形势和历史条件的不同而有所侧重。这样，才能使人大监督既着眼全面，又突出重点，切忌顾此失彼或眉毛胡子一把抓。三是做到宏观监督与微观监督相结合。既要注重事关全局、事关长远、事关改革发展稳定大局的重要法律法规的宏观监督，又要注重从具体的执法、司法活动入手，推动具体问题解决的微观监督。如为了推进涉农部门依法行政，既可以听取和审议农口各局等全局性的工作报告，也可以采取组织代表对行政执法案件进行听审，对涉法涉诉重点行政执法案件进行交办、督办等具体措施。四是做到监督事与监督人相结合。监督事与监督人相结合，就是既要对具体工作进行监督，又要因事论人，把工作的责任落实到具体的人，这样，监督才会更有实效性、更具权威性。如当前地方人大推行的专项工作评议、年度述职制度、执法责任制度和错案追究制度，就是把二者有机结合。

要增强人大监督实效。一要精选议题。现在，我们国家法律法规体系已基本健全，而监督资源相对有限，不可能在短期内将所有法律法规全部纳入监督目标，确定为监督议题，应该在一定时期内进行精选。应对地方经济社会发展有影响的、人民群众普遍关注的、在执行过程中困难较大的法律法规作为监督的重点。如近年来国家重视水利建设，就应把开展水法、水土保持法、防洪法等法律法规贯彻实施情况的执法检查或调研摆到突出位置。二要认真审议。要在深入调查研究的基础上，在吃透法律法规精神实质的基础上，对“一府两院”在执法和司法实践中存在的问题不留情面，大胆剖析，有针对性地提出意见和建议，责令整改。三要跟踪督办。常委会作出的审议意见如果不落实到位，仍然是徒劳无功，于事无益的。为此，要及时了解落实情况，及时反馈有关信息，对没有按要求解决或办理进度缓慢的，要发出整改通知书。必要时，要组织常委会组成成员、人大代表对审议意见的落实情况进行检查或视察，跟踪问效。去年我市开展的森林法执法检查，市人民政府根据市人大常委会交办的审议意见进行认真整改，完善了林业发展规划，加大资金的投入，推进林业产业结构调整，收到很好的效果。

要提升人大队伍素质。各级人大代表和常委会组成人员是地方人大及其常委会行使监督权的基础和依托，他们的法律意识、知识水平、决策、议政能力直接决定人大的监督水准。要依法行使好监督权，就必须打造一支过硬的监督队伍。一是开展法律知识培训。工欲善其事，必先利其器。要定期或不定期对人大代表和常委会机关的工作人员进行法律知识培训。如市级人大在每次常委会会议召开前，都请专家组织相关法律知识的培训，使常委会成员认真研读可能涉及到的法律法规，增强审议发言的准确性，反映很好。在开展执法检查或调研前要组织有关人员学习相关法律法规，确保检查效果。二是注重深入调研。通过开展执法检查、执法调研等活动，让人大代表和常委会成员参与执法和司法实践，增强监督主体对法律程序和有关法律法规的熟悉程度，掌握法律法规实施过程中的薄弱环节和存在的问题，提出整改意见，督促纠正违法现象，解决执法难点，保证法律法规的有效实施。三是开展各种交流探讨。他山之石，可以攻玉。由于主观和客观方面的原因，各地在执行法律法规时难免存在差异，地方人大必须加强横向、纵向交流与探讨，取长取短，共同寻求执法、司法的合理性和一致性，督促规范执法、司法行为，以维护社会主义法制的统一、尊严和权威，确保人大监督达到预期的效果。(作者为市人大农业与农村委员会副主任委员)