辰溪县贯彻实施《湖南省散居少数民族工作条例》情况的调研报告

根据辰溪县人大常委会2020年工作要点安排，县人大常委会专题调研组于8月中旬对全县贯彻实施《湖南省散居少数民族工作条例》（以下简称《条例》）的情况进行了调研，调研组深入到仙人湾瑶族乡渔业村、后塘瑶族乡纪岩村、黄溪口镇中心卫生院、县民族中学实地调研，并召开黄溪口片区座谈会，听取相关部门、基层群众、民族乡负责人、人大主席、站所负责人、人大代表等各方面的意见建议。对我县贯彻实施《条例》的基本情况进行全面、客观的调查了解，现将调研情况报告如下：

一、全县少数民族基本情况与分布特点

辰溪县是少数民族散杂居县，县城及23个乡镇均有少数民族，呈“大杂居、小聚居”分布态势，我县共有34个少数民族成份，总人口65282人，占全县总人口的12.32%，是全省少数民族乡最多的散居县之一，也是全省自治县和少数民族过半县以外少数民族较多的县之一，现有5个少数民族乡，即上蒲溪瑶族乡（成立于1989年）、罗子山瑶族乡（成立于1982年）、苏木溪瑶族乡（成立于1989年）、后塘瑶族乡（成立于1989年）、仙人湾瑶族乡（成立于1996年），5个瑶族乡的瑶族人口达40389人，占总人口的60 %以上，全县民族地区面积为 366.83 平方公里，占全县总面积的18.5 %。散居民族地区大多地处偏远，受自然条件等因素的制约，基础设施建设较为薄弱，产业发展水平偏低，经济社会发展及公共服务保障相对滞后。

二、 贯彻落实《条例》的总体情况

1987年我省制定了《湖南省散居少数民族工作条例》，并于1997年进行了第一次修订，2017年11月重新修正，近年来，县、乡人民政府及各职能部门强化散居少数民族工作措施，《条例》的贯彻落实取得了较好的成效。

（一）努力保障散居少数民族各项权益。一是切实保障政治权益，按照《条例》第五、第七条的要求，加大少数民族干部的任用和培养力度，本届县人大常委会组成人员35人中有5人是少数民族，人民政府组成人员36人中有6 人是少数民族，5个民族乡的干部总数为197人，其中少数民族干部125人，占63.45%，领导干部总数49人，其中少数民族领导干部30人，占61.22%，民族乡人大主席或者副主席、副乡长中有建立民族乡的少数民族公民。二是落实各项民族政策，不断提高服务质量。努力抓好民族成分登记服务工作及少数民族高中毕业生高考优惠加分资格审核工作，3年来享受高考优惠加分的少数民族考生达1353人。三是充分尊重风俗习惯。我县支持传承和保护少数民族的节日、饮食、婚姻家庭、礼仪、丧葬、宗教信仰等民俗习惯，如民族风情方面，保留鲜明的瑶族特色，每年农历“三月三”庆庙会，“十月十六”纪念盘王等；风俗习惯方面，保留有古老传统的信奉，祭祀“高坡大王”、“梅山神”等。

（二）全面推进散居少数民族经济社会发展。一是持续帮扶散居少数民族发展。县级财政预算每年安排民族乡人均公用经费超出其他乡镇3000元，每逢乡庆，资金整合和倾斜力度较大，如2019年后塘瑶族乡等3个民族乡30年乡庆，县级财政为每个乡安排30万元专项工作经费，含省、市专项支持资金在内共为3个民族乡整合各类资金2500多万元，极大的改善了民族乡的面貌，提升了经济社会发展总体水平，每年还通过安排扶贫整村推进、农业综合开发、人畜安全饮水、乡村公路建设、村级卫生室建设等各方面的项目加大对民族乡的倾斜力度，近几年来，借助脱贫攻坚、乡庆等机遇，民族地区的水、电、通讯、卫生、教育、文化基础设施较以前明显改善。二是各项社会事业发展步伐加快。辖6乡1镇的黄溪口中心卫生院的建设和服务能力明显提升，群众就医条件得到一定程度的改善；农村中小学教育质量得到稳步提升，5个民族乡的适龄儿童入学率和初中生毕业率达100%；科技、文化、社会保障等事业发展不断惠及散居少数民族群众，社会福利逐步加强，保障了困难群众的基本生活，基本实现应保尽保。三是民族文化得到较好传承和保护。注重对瑶乡非遗文化保护，在罗子山瑶族乡建立“茶山号子”培训基地，并着力做好瑶乡文化遗产申报工作，通过挖掘整理，积极申报，目前我县瑶乡文化遗产保护项目有：国家级非遗项目《茶山号子》，市级非遗项目《辰溪双唢呐》、《辰溪血鸭》、《辰溪毛狗》、《辰溪瑶族盘王节》，县级非遗项目《辰溪山歌》、《道场音乐》、《吹木叶》、《瑶乡哭嫁》、《插田歌》等。

（三）积极推动少数民族流动人员管理服务工作。 一是按照相关要求，把保障少数民族流动人口的合法权益作为全县民族工作的重要内容，建立健全相关工作协调机制。二是建立了少数民族流动人口服务管理工作机制和信息管理系统，更新服务管理理念和方式，把热情服务与依法管理有机结合起来，切实解决他们生产生活中的困难和问题，全力维护城市流动少数民族人员的合法权益，防止对流动少数民族人员发生“拒住、拒载、拒吃、拒卖”等损害民族团结、伤害少数民族感情、影响社会稳定的现象发生。

（四）合力开展民族团结进步创建工作。一是积极创新工作方法，大力宣传党的民族政策，积极开展丰富多彩的群众性文体活动，深入开展民族团结进步行动，全力为散居少数民族和民族乡办实事、办好事。二是持续开展民族团结进步创建活动进机关、进企业、进社区、进乡镇、进学校、进寺庙、进连队“七进”活动，创建活动成效明显，2014年，上蒲溪瑶族乡被国务院授予“全国民族团结进步模范集体”荣誉称号，2019年8月，上蒲溪瑶族乡五保田村被国务院授予“全国民族团结进步模范集体”荣誉称号。

三、当前存在的问题和不足

（一） 贯彻落实《条例》的力度不够。一是各级各部门对民族事务法律、法规和政策的宣传教育方法单一，全县上下特别是民族地区较少开展对《条例》的全面、系统的学习和宣传，普及程度不高，干部群众对《条例》的知晓率不高，导致《条例》对全县散居民族工作开展指导性不强，调研发现，各民族乡均未按照《条例》第十条的规定结合当地的自然条件、资源状况和民族特点制定和实施经济社会发展规划。二是对《条例》规定的部分工作措施需进一步强化，如县人民政府及其相关职能部门对《条例》规定的要对民族地区在经济社会发展的各个方面加大支持、倾斜力度方面存在不足，特别是在落实《条例》第九条规定的县级以上人民政府在编制预算时，应当安排一定数量的专项资金，扶持散居少数民族发展经济社会事业方面，目前还没有按规定设立专项资金，也没有建立发展资金的正常增长机制，只是为每个民族乡每年安排 3 万元专项工作经费，本级财政投入在全市偏低，如中方县每年为民族乡安排专项工作经费10万元。三是落实《条例》中部分较为抽象的条款缺乏具体、细化措施。如《条例》第十三条规定，县级以上人民政府应当鼓励教师、医务人员、科技人员到民族乡和少数民族人口较多的乡、镇工作，对长期在边远民族乡和少数民族人口较多的乡、镇工作的，按照国家和省有关规定给予优惠待遇，调研发现，目前对医务人员还未出台具体的、明确的相关政策及措施；《条例》第二十二条规定县级以上人民政府应当加强民族乡和少数民族人口较多的乡、镇特色村寨的规划、建设、保护和利用，保留特色民居建筑原貌，对民族特色村寨建设给予扶持，而我县近几年来在特色村寨建设、保护、利用方面虽做了一些工作，但县本级财政并没有设立专项资金予以扶持。

（二）散居少数民族发展相对迟缓。一是经济发展水平依然不高。特别是5个民族乡因地处偏远、农田水利设施建设依然薄弱、林耕地分散，阻碍了产业规模化，加之缺乏能人带动，产业发展总体水平低，主导产业缺乏加工增值，几乎没有规模以上农产品加工企业，致使民族乡无法壮大经济总量；公共服务设施较其它乡镇相对落后，如罗子山瑶族乡仅有小型便利店，无中等规模以上商业设施，没有快递收发站点，农特产品电商化进程受阻，没有完整的金融服务站点，群众金融活动极为不便。二是基础设施建设仍然薄弱。特别是民族地区基础设施建设的总体水平离人民群众的期盼仍有一定的差距，以交通为例，各民族乡以行政村来衡量，通畅率较好，但大江口至黄溪口、黄溪口至四方田等主干道部分路段的路面状况较差，影响民族地区群众“大出行”需求，继续加大道路交通基础设施投入力度，改善道路交通设施状况成为民族地区干部群众最热切的期盼。三是民生和社会事业发展存在差距。民族乡的教育事业相对滞后，经费投入不足，部分设施较差，特岗教师留不住，师资力量较为薄弱，教育教学质量难以整体提升；民族地区医疗卫生事业也相对滞后，乡级卫生院专业人才紧缺，村卫生室医技人才困乏，存在“夫妻院”、“家庭院”现象，乡村医生的执业水平偏低，辖六乡一镇的黄溪口中心卫生院提升为二级医院面临困境，无法开展血透等业务，给辖区内70多名尿毒症患者就医带来不便；各民族乡民族干部后备力量不足，专业技术人才匮乏，总量小、结构失衡，加之工作条件艰苦、生活待遇低、发展空间小等因素，人才“引不进、留不住”现象十分严重，无法满足当地经济社会发展需要。四是民族文化保护亟待加强。当前瑶乡文化的挖掘、保护、传承后继乏人，随着城镇化的发展和文化的变迁，瑶乡传统文化传承人处于后继乏人、技艺失传的状态。截止目前，瑶乡文化省级以上传承人2人，市级传承人3人，平均年龄为55.6岁。由于年轻人大量外出打工，对传统文化接触甚少，逐渐失去兴趣，加之学校虽然有编写有部分瑶乡非物质文化遗产课本，也聘请老艺人来教学，但很多家长不重视，导致大多数学生学习的兴趣和热情不高。经费投入不足，瑶族地区经济本身不够发达，没有专项保护资金和多元的资金来源渠道，影响了瑶乡文化的开发利用，传承人的培训经费也比较少，很多培训活动无法正常开展。宣传力度不够，目前瑶乡文化的宣传主要是节庆日节目表演、展版展出、宣传标语等传统方式，很少利用网络平台宣传，使其“处在深闺人未知”。工作机构不健全，基层组织较薄弱，目前我县尚未建立保护工作机构，没有配备专门工作人员，保护力量明显不足，工作无法正常开展，对如何挖掘、传承和创新发展少数民族传统文化更缺乏统一的规划和布局。

（三）服务管理有待进一步加强。一是机构力量有待加强，机构改革后，体制机制尚未完全理顺，县民宗局人员偏少，县民族宗教事务中心还在组建当中，目前工作力量不足；基层民族工作机构无固定编制，人员均为兼职，经费不足，上级对下级的民族工作指导也很有限。二是城市民族工作措施有待进一步强化，尤其是城市少数民族流动人口管理方面，目前尚未对外来少数民族来辰经商划定专门区域，且没有专项工作经费，加之部门重视及协调不够，管理服务水平不高，工作较为被动。

四、下步工作的意见和建议

（一）进一步加大对《条例》的贯彻、落实力度。一是要加大宣传力度、营造浓厚的民族团结进步氛围。各级各部门要采取多种措施，结合民族团结进步行活动，加大对民族事务法律、法规和政策及《条例》的宣传教育力度，充分利用多种媒体拓宽宣传渠道，增强各级干部和各族群众对《条例》的知晓度，切实增强《条例》对全县开展散居少数民族工作的指导性，不断提高中华民族共同体意识，促进各民族共同进步。二是建立健全我县散居少数民族发展专项资金及增长机制。在编制财政预算时，安排一定数量的专项资金（含民族团结进步创建工作经费），扶持散居少数民族发展经济社会事业。建议5个民族乡每年的专项工作经费由现有的每年3万元增加至10万元，且逐步适度提升。三是进一步细化、强化政策措施，加大《条例》贯彻落实力度。特别是县人民政府及其相关职能部门要针对《条例》的部分较为抽象的条款，结合我县实际情况，加紧出台一系列的具体政策措施，不断加强对散居少数民族特别是民族地区的基础设施、社会及民生事业、公益性项目建设、特色村寨保护、文化传承与保护等，对长期在边远民族乡和少数民族人口较多的乡、镇工作的教师、医务人员、科技人员的优惠待遇要按照国家和省有关规定制定具体政策措施，确定具体标准，切实落实到位。四是进一步加快民生及社会事业发展。特别是县人民政府要组织相关部门深入调研，全面了解民族地区的教育、医疗现状，突出抓好民族地区的教育布局及教师队伍稳定及师资队伍建设，切实论证黄溪口镇中心卫生院升级为二级医院的可行性，全力提升医疗机构的服务能力及水平。五是加大瑶乡文化的挖掘、保护和传承。政府及相关部门要高度重视，要安排一定数量的资金定期组织开展具有民族特点的文化、艺术和体育等活动，不断提升瑶乡文化自信。要加强部门合作，建议由文化部门牵头，民委、教育、住建、文广新、广播电视等相关单位参与，组成瑶乡文化保护与传承机构，定期召开例会，加强瑶乡文化的保护与传承。加大宣传力度，通过媒体大力宣传保护和发展瑶乡文化的重要意义、方法和措施，同时树立典型，大力表彰在保护和发展少数民族文化中做出突出贡献的先进单位和个人。开展瑶乡文化普查工作。以多种手段，将少数民族中不同形态的传统文化现象加以系统、完整和立体的记录，并使之固化为书籍、影碟、光盘等文字、音像、数码资料。加强队伍建设。既要加强对有关管理人员、业务人员的教育培训，又要持续加强对瑶乡文化传承人的培养，确保后继有人。

（二）进一步提升散居少数民族工作合力。一是县人民政府要探索建立县级对口支援民族乡村的新机制。督促民族乡进一步加强与县直对口帮扶单位的联系与衔接，对口单位要重点支持和安排基础设施建设、社会事业发展、民族文化挖掘与弘扬、民生工程等方面的项目，每年至少为民族乡办1件以上实事，同时抓住民族乡逢十周年庆典等机遇，努力推进散居少数民族乡村经济社会加快发展。二是大力开展民族团结进步行动，督促成员单位认真履职，切实发挥各自职能作用，特别是县、乡两级要按照《条例》的规定，进一步加大对民族乡、村发展资金的投入力度和资金整合力度，加大力度指导民族乡、村做好招商引资工作，帮助民族乡、村引进市场主体，培植加工企业。三是散居少数民族特别是民族地区要主动作为，特别是5个民族乡和少数民族人口较多的黄溪口镇、龙头庵乡要进一步加强组织领导，配强工作力量，认真做好经济社会发展规划，切实发挥内生动力，不断强化各类工作措施，努力使散居少数民族地区经济社会发展全面进步、群众幸福指数不断提升。

（三）进一步提升服务与管理水平。一是要强化组织领导及干部队伍建设。进一步明确全县民族团结进步行成员单位及其职责，大力开展各类民族团结进步创建活动（按《条例》规定，定期对为民族团结进步事业做出贡献的单位和个人开展表彰、奖励），进一步健全散居少数民族工作组织机构，配备足够的人员力量，配套工作经费。严格执行《条例》关于民族乡乡长由建乡的少数民族公民担任的规定，在招录公务员、提拔干部、定向培养教师、医务人员和科技人才等方面，给予散居少数民族一定的照顾，保证散居少数民族干部人才队伍的持续发展。二是各级各部门要高度重视少数民族流动人员的管理服务工作，进一步整合资源，加强民宗、公安、城管、教育、卫健等部门的配合力度，逐步完善对少数民族流动人员的服务管理，重点解决好外来少数民族流动人口来辰经商的有关问题，不断创新服务方式，强化管理举措，建立有效的协作共管机制，妥善处理涉及民族因素的矛盾纠纷，切实维护全县民族团结和社会稳定大局，提升散居少数民族工作总体水平。(余晖)