为全面了解我市自治县自治条例和单行条例（以下简称“条例”）的贯彻实施情况，更好地落实民族区域自治制度，推动民族自治地方经济社会高质量发展，怀化市人大民侨外委深入到5个自治县开展调研。

一、自治条例修订及单行条例制订基本情况

我市5个自治县的自治条例都是在2007年左右修订的，至今已有10多年时间。为适应新时代民族自治地方经济社会发展的需要，5个自治县先后启动了自治条例修订工作。通道侗族自治县自治条例修订后，于2019年5月经省人大常委会批准实施。新晃和麻阳计划今年提请省人大常委会审议通过，靖州和芷江计划2021年提请省人大常委会审议通过。近几年来，5个自治县结合实际，围绕生态环境保护、城市管理、民族民间传统文化保护、特色产业发展和饮用水水源保护等内容，先后制定了10部单行条例。

二、实施成效

（一）民族自治地方经济得到快速发展。一是经济实力明显增强。条例颁布实施后，民族自治地方县委、政府千方百计谋发展。2009-2019年，5个自治县国内生产总值、一般公共财政预算收入、城镇居民和农村居民人均可支配收入都实现了大幅度增长。新晃GDP年均增长13.56%，2019年比2009年增长4.56倍；通道农村居民人均可支配收入年均增长16.1%， 增长4.46倍。二是脱贫攻坚成效显著。截至2019年底，5个自治县累计实现贫困人口脱贫68200户252686人，先后实现了脱贫摘帽目标。三是特色产业初具规模。各自治县结合本地实际，大力发展特色产业。靖州现有杨梅种植面积10万亩，2019年实现销售收入6.8亿元。麻阳自2014年实施《柑桔产业发展条例》以来，县本级财政每年安排柑桔产业发展资金在1000万元以上，推动了柑桔支柱产业发展。去年，该县冰糖橙等柑桔年产量近50万吨，年产值达18亿元。通道的黑老虎、钩藤、青钱柳等中药材产业发展来势良好；新晃“小黄牛”和芷江的“芷江鸭”被列为国家地理标志保护产品，在省内外享有较高的知名度。

（二）民族文化得到有效传承和发展。新晃《民族民间传统文化保护条例》实施后，将《跟我学侗语》一书纳入了中小学课堂教学，在全县中小学生中推广侗语学习。靖州在三锹、职中等学校开办“苗族歌鼟”班，举办杨梅节暨飞山文化旅游节等节会活动，通过各种民族节会传承民族文化。通道的“大戊梁文化”，2006年7月被列入湖南省级非物质文化遗产名录。该县每年举办的“大戊梁歌会”，在湘黔桂三省（区）具有较大的影响力。截至2019年底，全市有6个村入列国家历史文化名村，有169个村纳入国家级传统村落。

（三）民族自治地方的生态环境明显改善。靖州实施《生态环境保护条例》后，全县森林覆盖率稳定在75%以上，被评为全国绿色小康县和全国生态示范区;2017年以来，该县人大常委会连续3年开展了《生态环境保护条例》执法检查，有效遏制了“乱砍树、乱开矿、乱建房、乱用火、乱葬坟”等破坏生态环境的行为。芷江《城乡环境综合治理条例》在卫生城市创建中发挥了积极作用，该县被评为全国卫生县城。特别是5个自治县通过逢十周年庆典活动推动，城市面貌焕然一新。

（四）民族团结创建工作有效开展。2019年靖州成功创建全国民族团结进步示范县，其他4个自治县正在强力推进示范县创建，为我市在2023年前创建全国民族团结进步示范市奠定坚实基础。2019年，新晃县委、麻阳高村镇人民政府以及通道、芷江、靖州各一名个人，在中央民族会议暨国务院第七次民族团结进步表彰大会上受到表彰。各自治县结合本地实际，与接边民族地区加强经济和社会稳定协作，实施了“社会治安联防、矛盾纠纷联调、边界居民联谊、经济活动联赢、平安边界联建”等创新举措，有效地促进了民族地区社会和谐稳定。

三、存在的主要问题

（一）条例宣传力度不够。我们调研时发现，各民族自治地方党员干部对条例学习不够、了解不深；由于宣传方式方法单一，干部群众对条例的知晓率不高。2019年，通道新修订的《自治条例》颁布实施后，单独明确了4天法定假期，本县干部群众才印象深刻，才知道自治县可以制定自治条例。自治县部分政府职能部门对贯彻落实条例的重要性认识不到位。

（二）条例实施落实不够。主要表现在三个方面，一是政府及职能部门的实施细则难出台。自治县制订的条例，一般要求条款内容宜粗不宜细，对相关事项只能作原则性规定。调研发现，由于多方面的原因，我市5个自治县政府及职能部门的实施细则难出台，从而导致条例难以实施到位。比如，通道《侗寨保护条例》的实施，需要大量的资金做保障，资金问题已成为实施细则难以出台的主要障碍。二是相关配套资金减免政策难落实。靖州《自治条例》第二十四条规定：“上级国家机关在自治县安排的资源开发项目和基础设施建设项目，自治县根据国家有关规定享受免除或者减少配套资金的照顾”，但在具体项目实施中这一优惠政策得不到上级相关部门的支持，仍需同非自治县一样承担不同比例的项目资金配套。这一问题，在其他4个自治县同样存在，普遍反映地方财政配套压力很大。2018年，芷江用于项目的配套资金支出达1.18亿元。三是自治县人才难培养。自治条例对自治县人才的引进、培养虽作了一些规定，但都比较粗，吸引力不强。自治县公开招录的公务员、事业单位专业技术人员，非本县籍考生在服务一定年限后调走的现象非常突出。近几年来，自治县通过努力，积极争取上级公务员主管部门的支持，设立部分岗位，专门招录自治县籍考生，但人才流失的现象依然严重。

（三）民族特色体现不够。从我市5个自治县条例制订、修订的情况来看，5个县的10部单行条例针对性强，但自治条例大同小异，特色不突出的问题十分明显。原因主要有两条：一是前期调研不充分。在修订的过程中，调查研究的深度和广度不够，对特色产业、民族文化、民族医药、民族工艺等具有地方特点和民族特色的内容，在自治条例中体现不充分。二是汇报衔接不充分。修订过程中主动与省直相关部门汇报对接不够，主动争取省直相关部门支持的力度不够，实施后立法变通权落实难。

（四）民族立法力量不够。机构改革后，我市5个自治县人大都没有单设民侨外委，而是合并在教科文卫委，机构名称定为“教科文卫委（民侨外委）”，人员配备上也相对较弱。2018年《湖南省地方立法条例》修订后，省人大常委会明确民族立法工作由省人大民侨外委负责。我市自治县立法工作，有的是民侨外委负责，有的是法制委负责，而且两个委室都缺少专业的立法人才，立法力量严重不足。

四、几点建议

（一）要高度重视，形成工作合力。要深入学习贯彻习近平总书记关于全面依法治国、加强民族工作的重要论述。要着力构建“党委领导、人大主导、政府依托”的民族立法格局，努力形成工作合力。在条例制定、修订的过程中，自治县要成立专门的班子，深入开展前期调研，认真研究上位法和上级有关精神，找准本地经济文化特点，找准制约本地经济社会发展的突出问题，通过自治条例的修订和单行条例的制定，更好地促进民族自治地方经济社会发展。

（二）要主动作为，争取更多支持。市政府及相关职能部门要主动作为，切实加大指导、支持力度。指导自治县结合实际，突出自治条例的地方特点和民族特色；帮助自治县用足、用活、用好相关民族政策。市直相关职能部门要积极主动向省直相关部门汇报，帮助自治县落实条例中有关减免配套资金、财政转移支付、人才培养等方面的优惠政策，给我市自治县更多的帮助和支持，依法依程序运用好立法变通权。

（三）要注重效果，加大落实力度。一是及时出台相关实施细则。自治条例和单行条例制定、修订后，督促自治县政府及职能部门及时出台相关实施细则，注重针对性和操作性，注重实施效果。二是强化条例的学习和宣传。要采取切实有效的措施，加强学习宣传，使广大干部群众深刻理解条例的法律地位和重要作用，增强贯彻执行条例的责任感和自觉性。三是加大条例实施力度。条例颁布实施后，要组织开展条例执法检查，督促市直相关职能部门依法履职，严格执行和落实条例的具体要求，努力增强条例实施效果。

（四）要充实力量，提高立法质量。要针对机构改革后的新形势、民族立法的新要求，自治县人大要整合立法力量，在机构、编制不变的情况下，把懂法律、懂专业的人员集中到县人大民侨外委或法制委，充实民族立法力量。要不断提升专业人员素质，努力提高民族立法质量。

(本文刊发于2020年7月31日出版的《怀化人大》杂志第三期“调研”栏目，作者：谢顺电)