论地方人大监督工作的内容守正与方式创新

——以怀化市人大常委会开展监督工作为例

新时代地方人大监督工作内容如何确定、方式如何创新，不仅影响监督的成效，也事关监督的权威，监督内容既要与党的中心工作同心，也要与人民的期望同向，与“一府一委两院”的工作同步。而监督的频率太高、撒网太宽，不仅“一府一委两院”疲于应付，影响他们正常工作的开展，人大本身也因为人力、精力有限会导致监督质量大打折扣。确保监督内容政治守正，把握好监督的尺度，拿捏好监督的分寸，创新监督方式方法，一直以来都是人大监督工作需要面对的“旧事新题”，考验着地方人大的政治智慧和能力水平。本文以怀化市五届人大常委会成立三年多来开展监督工作的成效与经验为例，粗浅探讨地方人大监督工作的内容守正与方式创新，期望能为地方人大开展监督工作提供实践样本和探索支撑，助推地方民主法治建设开创新局面。

 

2020年3月2日，市人大常委会党组书记、常务副主任石希欣深入鹤城区督导疫情防控工作，看望慰问坚守岗位的社区工作者和市人大机关驻社区摸排工作组，督查指导社区疫情防控工作。

 

一、监督内容的政治守正

人民代表大会制度，是我国的根本政治制度，是中国共产党带领全国各族人民经过浴血奋战、探索思考创造出的符合我国国情的人民民主制度，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是人民代表大会制度的核心内容。高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，始终坚定不移地坚持党的领导，是各级人大开展一切工作的首要政治原则，也是人大开展监督工作的根本遵循。监督内容的政治守正就是监督的议题既要与党中央、地方各级党委的中心工作同心同向，也要与人民群众的关切同频共振，推动“一府一委两院”行政监察司法执法为民，夯实人民的福祉，凝聚实现中华民族伟大复兴的奋进力量。这就要求监督工作不能脱离党的领导随心所欲“另搞一套”，更不能漠视民生罔顾现实“自娱自乐”。监督内容确定要坚持以下三个方面的原则：

 

2019年7月3日，市人大常委会党组副书记、副主任张干太赴靖州苗族侗族自治县人民法院，就刑事审判工作进行调研。

一是要紧扣党的中心工作。没有中国共产党就没有新中国，这是亿万中国人民的坚定共识，也是党领导一切合法性来源的政治基础。坚定不移地坚持党的领导，把党的领导融入到人大工作的每一个环节，是人大开展一切工作的首要政治原则，是宪法的核心内容，各级人大要充分认识到党的中心工作就是人大依法履职、监督聚焦的方向目标。这就要求地方人大在开展监督工作确定监督议题时，要不折不扣地围绕党中央和各级党委的中心工作来确定监督方向和内容，要服从和服务于党的中心工作，通过开展执法检查、调研、视察、评议等监督方式推动党的奋斗目标依法实现。监督工作要与党的中心工作步调一致。党在不同历史阶段和时间有不同的奋斗目标和中心工作，既有长期的奋斗目标，也有阶段性的工作重心，更有当前的紧迫任务。对地方人大来说，就要紧跟党的奋斗目标和中心工作确定监督内容，通过法律监督推动党的奋斗目标和中心工作的实现。如防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治是党在当前及今后一段时间的中心工作，人大开展监督就要紧紧围绕这些中心工作定向确题，特别是年度监督工作要紧扣同级党委的中心工作来确定。在开展监督的过程中，要向同级党委多请示多汇报监督工作的议题内容和监督中发现的问题不足，争取党委的重视和支持，及时矫正监督方向和调整监督内容，既为党科学、依法决策提供合法合理合情的建议意见，也为党的奋斗目标和中心工作的实现提供法治保障。譬如当前保障人民生命安全和身体健康抗击新冠肺炎及恢复经济社会正常运转、推动国民经济社会健康稳步前行是党的重要中心工作，人大就要将监督工作的重心放在与此有关的法律法规的执法检查、调研上，既要主动参与积极投身疫情防控，更要依法推动疫情防控和科学有序复工复产，纠正行政司法部门在执法过程中存在的过激或违法行为，依法规范社会组织和公民个人的行为责任，不能因为特殊情况特殊时期让法律搁置变成一张废纸，使法律的权威受到损害，让法治的信仰受到伤害，维护法治的权威和统一。

三年多来，怀化市五届人大常委会始终把坚持党的领导贯穿人大工作始终，融入到监督工作的每个环节。及时学习传达贯彻落实习近平总书记和党中央及省市委的重要指示精神，做到人大工作重大事项及时向市委请示汇报，凡提交市人大常委会主任会议、常委会会议审议讨论的事项，先提交市人大常委会党组审议研究把关定向，市人大常委会党组每半个月召开一次会议，研究决定人大监督工作事项。始终紧紧围绕市委提出的奋力实施“一极两带”、“一个中心，四个怀化”、建设西南明珠、谱写建设富饶美丽幸福新湖南的怀化新篇章等中心工作开展法律监督，把脉经济社会运行、聚焦金融风险化解，问诊大气和水污染防治，发力脱贫攻坚，以执法检查、执法调研、代表视察等方式推动党的中心工作的实现。在抗击新冠病毒的战“疫”中，市人大常委会领导带领机关工作人员积极主动投身抗疫一线，下沉到社区和农村，靠前工作，监督指导，及时出台了《怀化市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，为抗击战胜新冠病毒提供法治保障，及时开展野生动保护法、传染病防治法及全国人大常委会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》执法检查，推动党中央、省市委重大决策的贯彻落实，保障人民的生命安全和身体健康。

 

2017年8月3日，市人大常委会副主任向建平率市人大常委会执法检查组到鹤城区开展《湖南省农村扶贫开发条例》执法检查。

 

2018年7月27日，怀化市人大常委会副主任蒋丙生率领执法检查组到中方县开展《中华人民共和国农产品质量安全法》执法检查。

二是要紧盯“一府两院”工作报告落实推动承诺兑现。目前，除监察委员会成立不久尚未向人民代表大会作工作报告外，“一府两院”每年均需向人民代表大会作工作报告。“府院”的年度工作报告既是向党和人民汇报工作，也是对党和人民作出承诺。报告一经代表大会表决批准，就上升为全体人民的共同意志，具备法定效力，必须不折不扣地完成落实。监督“府院”工作报告的贯彻落实和民生事项的兑现，是人大监督的题中之义和重中之重。当前，有些地方“府院”年初在代表大会上作工作报告时谈新年愿景气势恢宏，提经济发展指标催人奋进，搞民生事项建设鼓舞人心，但在年末向代表大会报告落实情况时却偷梁换柱，不是逐项报告，而是换一个概念总结、用另一种方法计算，以似是而非掩饰承诺事项的落实不到位。人大常委会作为代表大会闭会期间的常设机构，应该履行法定职责，对“府院”工作报告的贯彻落实情况进行全过程多方位的监督，全过程就是从报告经代表大会批准之日起，就要同步启动监督，紧盯报告贯彻实施落地见效，多方位就是要综合运用执法调研、听取专项工作报告、代表视察、工作评议等多种监督手段跟踪承诺事项的进展情况，不能睁一只眼闭一只眼求无原则的支持和谐，更不能助长这种对党和人民事业不负责任不诚恳不老实的风气盛行，要以对党和人民高度负责的态度当好“监事长”。现在，一些地方人大对“府院”工作报告承诺事项的监督还仅仅停留在听取政府年中报告半年国民经济和社会发展计划及预算执行情况的宏观层面上，没有对政府工作报告承诺的具体事项进行锲而不舍的跟踪监督。对“两院”工作报告落实情况的监督还非常零碎，停留在一年听一次专项工作报告的层面上。长此以往，不仅有损党的事业，还将失去人民的信任。因为诚信政府、公正司法是社会诚信系统建设的基石，这个基石不稳或者不牢固，将影响党执政的基础。

自2016年以来， 怀化市人大常委会始终辩证运用“在监督中支持，在支持中监督”原则，将加强对“府院”工作报告贯彻落实情况作为监督“府院”工作的重中之重，紧紧围绕政府工作报告开展持续跟踪监督和对比分析监督。市人大常委会主要领导带头深入政府工作报告承诺重点项目建设现场，市人大各专门委员会跟踪督查专项工作落实，通过密集开展执法调研、代表视察、听取专项工作汇报等监督形式推动政府工作报告承诺事项的落实，一方面要求政府快马加鞭埋头苦干，一方面为政府落实承诺事项排忧解难提供法治支持和保障。以监督推动诚信政府建设，要求市人民政府在年末向代表大会报告工作时要逐项回应年初承诺事项，通过对比分析监督看政府承诺事项是否落实到位，不能“王顾左右而言他”，以一是一、二是二实事求的态度是向党和人民汇报，做到不遮掩、不粉饰、不虚美，以诚恳的态度和务实的作风夯实诚信政府的基石。深入“两院”开展专项工作调研，就工作报告提出的奋斗目标检查贯彻实施情况，听取人大代表、人民群众对“两院”工作的意见建议，用脚步丈量法律的温度和尊严。

 

3月18日，市人大常委会执法调研组深入洪江市开展《野生动物保护法》和《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》执法调研。

三是要聚焦人民群众的关切焦点夯实人民福祉。人民对美好生活的向往，是党奋斗的目标，也是人大监督的重点。人民关注什么、聚焦什么，人大就监督什么，这是人大开展监督工作的根本遵循，推动人民群众反映强烈的难点、热点、痛点问题得到切实解决，为人民走向美好生活铺平法治道路，是人大监督的最终目的。人民的喜怒哀乐、温饱冷暖始终是人大监督聚焦的领域，看“人民的脸色行事”是人大开展监督的原则之一。就医、就学、就业、住房，环境污染、食品安全、贫富差距、教育资源、乡村振兴等社会问题，都是人民群众长期关注聚焦的社会问题，如何化解这些问题，既是对各级人大践行“以人民为中心发展思想”政治站位的一次考验，也是对人大监督能力水平的一次检验。为人民群众铺平通向美好生活向往的阳光大道，始终应该成为人大监督发力的着力点和靶向标。

3年多来，怀化市五届人大常委会始终坚持把民生关切放在开展监督工作的首位，把人民群众的冷暖作为监督工作的方向，始终坚持以人民为中心，把人民群众的身体健康和生命安全放在第一位，把人民反映强烈的社会关切作为监督的第一要务，连续三年开展食品安全法律法规执法检查，持续开展水污染防治法、大气污染防治法执法检查，对事关人民群众福祉的脱贫攻坚、教育均衡发展、乡村振兴、吸毒贩毒开展执法“问诊”，推动人民群众反映强烈的系列社会问题逐步得以解决。人大监督成效从以往的看不见摸不着转向“吹糠见米有实效”，人民群众对人大机关作为国家权力机关的认识由虚转实。

 

2019年6月19日至6月26日，市人大常委会秘书长刘志良带领市人大常委会《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》执法检查第四小组深入会同、靖州、通道、洪江区、市生态环境局、市教育局、市文化旅游广电体育局，就贯彻实施《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》情况开展执法检查。

二、监督方式的手段创新

监督内容确定后，监督工作只是迈开了第一步，要想让监督工作取得实实在在的成效，运用什么样的监督手段就很重要。决定监督成效有两个方面的因素，内在因素就是人大要敢于监督，要有监督的勇气、底气、士气，外在的因素要善于监督，要通过监督方式的手段创新，推动问题的解决、工作的开展。如果监督不是奔着解决问题去的，不是推动工作更上一层楼，监督就失去其本质意义。监督方式的手段创新可以从以下几个方面入手：

 

2019年6月18日，市人大常委会开展《怀化市市容和环境卫生管理条例》执法检查。

一是民生监督议题的确定可向社会公开征求意见，夯实监督的民意基础。衣食住行、柴米酱醋，人民群众所想所思所盼，人民群众心里自有一本账。在民生事项监督议题的确定上，如果只是人大常委会主任会议组成人员或者常委会组成人员集体议定确定，难免“百密有一梳”，或许监督的议题不一定是人民群众当下最盼望最迫切需要解决的或者与人民群众的生产生活关切度不紧的，花了九牛二虎之力去做，但人民群众不一定都买账。如果费劲心思花去精力做的工作最后却没有得到人民群众的认可或满意，监督就等于做白工。所以，在民生事项监督议题的确定上，一定要听听人民群众的意见，看看他们期望监督什么，不能自拉自唱、自娱自乐，要看看人民群众的眼神和脸色。在议题确定前，可通过网络及新闻媒体发布消息，公开向人民群众征集监督议题意见建议，在对人民群众的建议意见进行归纳整理、统计分析后，将人民群众反映最强烈最迫切的问题作为监督的方向和内容。民意夯实的监督议题也可从另一个角度向“府院”传导工作压力，人民意愿和心声不可违不可逆，因为漠视民生民意不仅是一个社会问题，更是一个政治站位问题，全心全意为人民服务是党的宗旨、人大的职责，更是“一府一委两院”义务。

当前，在民生监督议题的确定上，地方人大向公众征集意见建议尚未全面铺开，只有极个别地方人大进行尝试。溆浦县人大常委会在监督议题的确定上，进行了公开征集意见建议的尝试，曾多次通过县电视台和网站向社会公众发布征集人大常委会监督议题的公告，推动了一系列民生问题的解决，取得了很好的社会效果，人民群众对人大监督工作的满意度较高。

 

2019年6月18日，鹤城区城管局140名科级干部、股室负责人、二级机构负责人及行政执法人员参加《怀化市市容和环境卫生管理条例》执法检查组举行的“条例”闭卷考试。

二是激发依法履职的内生动力，提供敢于代言勇于监督的法治保障。人大法律法规对代表和常委会组成人员依法履职虽然作出了较为详细的规定，但从纸面要求到现实操作并非谈笑之易，面临诸多现实问题：（1）人大常委会领导集体履职的积极性不高。因为机制体制的因素，地方人大领导层基本上成了党政干部解决政治待遇的平台和退休过度的桥梁，人大机关被民间戏称为政治上的“二线”和“养老院”，能从人大领导层再交流到党政领导岗位上的少之又少。政治前途上的天花板和临近职业生涯的落脚点，让很多地方人大领导层产生了“多栽花少栽刺”、“船到码头车到站”“睁一眼闭一只眼得过且过混到退休安全着陆”的懈怠情绪，开展监督变成了不能不为、不能多为的“情非所以”之事。缺失来自内心的奋斗动力和激情，监督就会表现出有气无力或苍白无力。这种现象在党的十八大后得到了改观，地方人大领导的工作激情和热情有所提升，但离党和人民对人大的信任与重托依然有差距。（2）作为人民代表大会组成人员的人大代表责任感不强。一些代表将代表职务当作党和人民给予自己的荣誉，将出席神圣的人代会变成了举举手、鼓鼓掌、认识人的交际会。提交建议案抱着完成任务的心态联名的多，积极为民代言鼓与呼领衔的少，加之因为办理和督办代表建议案不力，代表建议提了也白提、提了也不办从一定程度上也挫伤了代表履职的积极性，代表履职出现人代会上慷慨激昂、会后忘得一干二净，不深入调研倾听人民群众的心声，也不积极参加人大常委会组织开展的各种活动，提荣誉想起自己是代表，尽责任忘却自己是人民的代言人。而代表队伍因身份、年龄、党派等结构因素，一些代表的综合素质、为民代言的能力水平与代表职务要求、人民的期望差距较大，既不敢言，也不善言，开会陪坐，一言不发，言之无物，不知所以。（3）人大常委会组成人员不敢言不善言履职乏力。人大常委会组成人员大部分是机关干部，兼职委员仅为战线代表。与被监督对象同在体制内，“低头不见抬头见”，导致很多常委会组成人员碍于情面不敢讲真话实话，加上带着问题深入基层调研不够，掌握第一手资料欠缺，审议发言时大多宏观空洞、所言无物，听起来似乎政治正确，但不触及实际问题，唱赞美歌的时候多，提尖锐问题的少，说得遮遮掩掩、不痛不痒，火力不足、缺少辣味，让监督效力威力大打折扣。凡此种种，让常委会监督表现出给人的感觉是软踏踏的，缺少必有的硬度、力度，也让严肃的法律监督缺乏应有的尊严和权威。

解决这些问题，既需要体制机制“对症下药”，更要依靠每一位组成人员政治品格和职业道德的“内生自觉”，世界上任何一种制度都不能二十四小时监督制约人的行为和思维，只有制度加持与自我约束有机融合产生合力，才能推动人事前行。这就要求地方人大要有一个政治站位高、奋斗精神强、工作作风实的领导班子。“火车跑得快，关键在车头带”，地方人大常委会领导班子的政治站位、思想境界、工作作风如何是改变这种现状的关键因素，俗话说“兵强强一个，将熊熊一窝”，如果人大领导班子思想上松懈、工作上懈怠，“只求过得去，不求做得好”，谈搞好人大监督工作就是一句空话。要制定推动依法履职的考核制度。要按照代表法、组织法、监督法的有关要求，制定推动人大代表和常委会组成人员依法履职的考核制度，以量化的考核制度促进代表和常委会组成人员依法履职，对“在其位不谋其政”考核不过关者要进行劝辞罢免，对履职积极、敢言善言者要进行嘉奖弘扬，通过正向制度激励营造敢言善言的履职法治保障。

怀化市五届人大常委会成立以来，领导班子集体精神面貌焕然一新，奋斗精神不褪色，干事激情不松懈，领导班子成员每周工作进行预安排，一改过往的“随心所欲”；深入基层和建设现场密集开展调研，以“在线状态”刷新“二线形象”；监督力度密度前所未有，创新监督方式的手段，不断开创监督工作新局面。为了推动人大代表和人大常委会组成人员履职尽责，在2017年出台了《常委会组成人员履职守则》和《依法履职管理制度》，在2018年出台《代表履职守则》，规定常委会组成人员在审议时必须发言，审议发言同步记录并提交有关部门研究处理，要积极参加常委会组织开展的各种活动，年终要提交履职报告。在怀化人大自身媒体开辟“人大微视频”栏目，对委员审议发言进行公开录播，以公开督促委员认真准备审议发言，提升监督能力水平。对人大代表请假三次不能出席人代会的，劝其辞去代表职务，对未经批准，两次缺席会议的，依法终止其代表资格，为常委会组成人员和人大代表依法履职划出底线和红线。加大了代表建议的办理，通过开展代表建议办理工作现场测评会推动承办单位积极办理代表建议案，出台了《关于进一步加强和改进市人大代表建议工作的意见》，为代表履职提供制度保障。通过为常委会组成人员和人大代表依法履职、大胆履职营造环境提供“长矛盔甲”，激发代表履职的主动性，增强代表履职的责任感和使命感。

 

2019年7月19日，市人大常委会党组召开会.议，学习习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出的重要指示精神。

三是以解决实际问题为目的，进行监督方式的手段创新。“一府一委两院”队伍庞大，人员素质参差不齐，在依法行政、依法监察、公正司法上，难免存在这样或那样的问题，人大开展监督工作的目的，就是找出行政、监察、司法部门存在的问题，提出整改的建议意见，监督审议意见、决议决定的贯彻落实，切实解决人民群众反映强烈的实际问题，推动行政、监察、司法行为在法治的轨道上健康前行。当前，人民群众对人大监督的成效很大程度上还停留在“看不见摸不着”的层面，实际反映出人大的监督工作与人民群众的生产生活结合不紧密、聚焦不同项、步调不一致，监督工作还处在自拉自唱、自娱自乐、自我欣赏的阶段，与党和人民群众对人大监督工作的信任和期望尚有差距。以人民为中心开展监督工作，就要拉近监督工作与人民群众的距离，将人民群众的所思所想所盼作为人大监督工作的重点，要将人民群众的喜怒哀乐、酸甜苦辣牵挂在心、铭记在心，切实为人民群众解决实际问题。在法律的框架内如何将法律法规条款转变为夯实人民福祉的利剑，就需要创新监督的手段，以式法的创新推动监督实效的落地，开创监督工作新局面，推动人大工作迈上新台阶。

在全面从严管党治党、加强党对人大工作领导的过程中，怀化市五届人大常委会针对人民群众、人大代表反映的一系列问题，认真整改，不断开拓，在监督方式方法上进行了一系列创新：（1）针对人民群众反映的执法检查流于形式，看不到真相、不了解实情等问题，在全省乃至全国地方人大中率先在执法检查中植入暗访环节。通过不打招呼不要陪同不确定检查路线的暗访，更多地了解行政司的真实情况。并将暗访这一监督手段运用大代表视察、工作评议等人大监督工作中，原滋原味制作暗访专题片、提交暗访报告，为常委会依法审议决定提供科学、真实的参考依据，成为监督工作的利剑。（2）针对人民群众和人大代表反映强烈的监督实效看不见摸不着等问题，在全国市州人大中率先在执法检查、代表视察、工作评议等监督工作中实施问题清单制，即在审议意见、视察报告、调研报告、工作评议调查报告后附上需要行政司法部门解决的具体问题，既让行政司法部门整改目标明确，也让监督有理有据有力有效，避免了监督的虚化和弱化。（3）针对有关部门游离法律监督之外，上面管不到、下面管不着的问题，在全省市州人大中率先建立了市人大各专门委员会监督对口联系部门制度。将以往不属于行政部门但具有执法职能的企事业单位纳入监督视野，实现了监督的零盲区和全覆盖。（4）针对司法队伍素质不高等问题，在全国市州人大中率先对公检法司人员进行法律知识闭卷考试，以真考促进司法人员提升法律素养，增强司法人员执法为民的能力水平，为法治怀化建设提供智力保障（5）针对审计查出问题整而不改等问题，对审计查出问题整改情况进行票决测评。督促整改单位认真面对问题，扎实进行整改，以票决挤净整改报告水分，为人民握紧“钱袋子”，让纳税人的血汗钱用在刀刃上。（6）针对有关部门反映各种检查监督过多等问题，开展工作评议实行巡评结合，首次探索监督公权新路径。将党内法规的政治巡查与人大的法律检查有机结合，既有利于整合监督力量节约监督资源，也有利于被监督单位疲于应付各类检查监督，腾出更多的时间开展工作。（7）针对人民群众反映的执法人员知法违法、知法违法等行为，率先在执法检查中对行政执法人员进行法律知识，提升执法人员的法律素养，做到依法行政，促进行政人员提升法律素养，依法执法、精准执法，遏制行政自由裁量权的滥用。监督方式方法的创新让人大监督之剑更加锋利，也为丰富地方人大监督实践提供了丰富的怀化样本。

正本方能清源，创新才能致远。要让人民群众感受到人大监督的力量，感受到人大监督带来的变化，需要人大代表和人大工作者置身人民群众之中，倾听他们的心声意愿，感悟他们的喜怒哀乐，用脚步丈量法律的温度与尊严，用监督手段的创新综合施策推动各类问题得到切实解决，只有这样，人大工作才能不负党的信任人民的重托，才能不负我们这个伟大的新时代。

(本文刊发于2020年3月31日出版的《怀化人大》杂志第一期“调研”栏目，作者：赵顺涛)