关于推进我市乡镇人大规范化建设的调查与思考

市人大常委会党组书记、常务副主任 石希欣

（2019年10月25日）

乡镇人大处于国家政权的最基层，是我们党执政的重要基础。按照“不忘初心、牢记使命”主题教育的有关要求，9月以来，我带领相关委室深入部分县市区及乡镇，采取发放问卷、召开座谈会、查阅资料、实地查看等方式，对全市乡镇人大规范化建设进行调研，形成调研报告。现将有关情况报告如下：

 

10月23日，市人大常委会党组书记、常务副主任石希欣带领市人大常委会调研组深入洪江区，调研乡镇人大规范化建设工作。

一、规范化建设取得阶段性成效

怀化市13个县市区共有204个乡镇（街道），其中乡镇193个，街道11个；设有乡镇人大主席团193个，街道人大工委11个；共选举产生乡镇人大代表10894名。总体来看，全市各乡镇人大履职法治化、规范化水平不断提升，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一在乡镇基层得到了较好的实践和体现。

（一）高位推动，党的领导全面加强。党委高度重视。各级党委认真贯彻落实中发〔2015〕18号、湘发〔2015〕26号文件及相关会议精神，把乡镇人大工作和建设摆在更加突出位置。2016年6月，召开市委人大工作会议，专题部署加强县乡人大工作和建设有关事项；市委常委会专题会议纪要对有关问题提出了明确要求。辰溪、芷江等地召开县委人大工作会议，新晃、鹤城、中方等地出台了加强县乡人大工作和建设实施意见，有针对性地解决一些制约乡镇人大发展的问题。大部分乡镇党委把人大工作纳入党委总体工作同部署同落实，定期听取人大工作汇报，及时解决工作中存在的困难和问题。扎实开展乡镇人大规范建设试点。为更好贯彻文件和会议精神，2017年，市委同意在辰溪县开展乡镇人大规范化建设试点工作。通过一年的实践，试点工作取得明显成效，人员力量得到加强、制度更加完善、各项工作逐步规范，为省人大常委会制定《湖南省乡镇人民代表大会工作条例》提供了参考依据，得到省人大常委会领导的充分肯定。部分县市区将规范化建设列入对乡镇目标管理考核的内容，沅陵县召开了推进乡镇人大工作和建设现场会。紧紧围绕党委决策部署开展工作。全市乡镇人大自觉把加强和依靠党的领导贯穿于依法履职全过程，重大问题及时向党委请示报告。严格按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，认真做好监督、决定等工作，积极助力地方经济社会发展和改革攻坚任务。如中方县新路河等乡镇紧紧围绕脱贫攻坚开展专项督查，认真查问题、提建议，推动了辖区脱贫攻坚工作的开展。麻阳县锦河镇为助力打赢污染防治攻坚战，组织部分人大代表对本辖区水污染防治工作进行专题视察。

（二）强化保障，基层基础明显改善。人员力量得到强化。各县市区人大常委会党组积极向同级党委汇报争取，在全部乡镇依法配备人大主席的基础上，164个乡镇设立了人大办公室，大部分乡镇配备了人大专干，辰溪县有20个乡镇配备人大副主席。经费投入逐步加大。全市乡镇人大均安排了专项工作经费、代表经费及代表联系群众工作室建设经费，部分县市区将代表联系群众工作室运行经费列入财政预算，有力保障了乡镇人大各项工作正常运转，有序进行。如，新晃县2016年下拨乡镇人大代表联络群众工作室运行经费7.2万元。阵地建设不断加强。截止2019年9月底，全市在乡镇建立人大代表工作室193个，乡镇覆盖率达100%；在村（社区）建立人大代表联络点1709个，村（社区）覆盖率达82.81%。

（三）健全制度，履职行权逐步规范。会议制度基本得到落实。大部分乡镇每年召开2次代表大会，会议时间、内容、议程更加科学合理。2017年1月以来，全市193个乡镇共召开代表大会784次，依法作出决议决定909项，收到各类建议4422件。大部分乡镇每年召开4次主席团会议。代表工作更加规范。部分乡镇每年制定代表工作计划，活动做到有方案、有总结。大部分乡镇细化“双联”工作，主席团成员固定联系3至5名基层人大代表，对口帮扶贫困户。规范管理代表联系群众工作室，部分乡镇每年制定工作室活动计划，提前公布代表进工作室联系选民的日期，规范意见建议处理方式。部分乡镇定期组织代表学习培训，提升代表履职水平。选举工作依法有序。始终坚持党管干部原则，积极主动做好选举或补选前准备工作。2017年来，选举乡级国家机关工作人员380人次，圆满实现了党委人事意图。严格依照法定期限、法定程序、法定方法开展代表补选工作，共补选乡级人大代表179名，通过审查资格全部合法有效。

（四）积极探索，行权方式更加丰富。创新工作机制。辰溪县在试点工作中将乡镇人大规范化建设工作纳入目标管理考核范围，出台了《乡镇人大规范化建设目标管理考核办法》，指导乡镇修订完善《乡镇人大主席团议事规则》、《代表联系选民制度》、《代表视察制度》，下发了《辰溪县乡镇人大代表履职经费管理使用指导意见》，为全市乡镇人大工作提供了“辰溪样板”。探索开展民生实事项目人大代表票决制。全市8县44个乡镇开展了民生实事项目人大代表票决制。通过人大代表投票，决定2019年度乡级人民政府实施的民生实事项目46个。其他5个县市区计划2020年开始实施。部分乡镇对代表大会上票决的民生实事进展情况进行视察监督，年底还将对完成情况进行满意度测评。规范代表联系群众工作平台运行。各级职务代表带头进工作室（联络点）接待联系群众，部级职务代表3人次、厅级职务代表25人次、处级职务代表478人次，发挥了示范带动作用。全市各级人大代表通过平台联系群众56894人次，收集意见9715件次，直接交办7393件次，转为代表建议1745件次。

（五）工作有效，乡级权力机关作用彰显。乡镇人大通过依法作出决议决定、组织代表活动、督办代表建议等，解决了一批人民群众普遍关注的热点、难点问题。溆浦县北斗溪镇人大主动为党委分忧，表决通过了《关于实行全面封山育林的决议》、《关于实施新建建筑外观花瑶风貌特色装饰的决议》，组织代表围绕脱贫攻坚存在的问题，提出具有针对性的意见建议60余条，2018年在全省县乡人大工作和建设推进会上作经验交流。洪江市群峰乡人大组织部分乡人大代表对全乡防溺水工作进行调研、督查。芷江县公坪镇人大等围绕食品安全“一法一条例”开展执法检查，促进辖区特别是校园食品安全有效改善。会同宝田等乡镇人大每年都选择部分政府站所进行工作评议，推动依法行政。

 

10月17日，市人大常委会党组书记、常务副主任石希欣带领市人大常委会调研组，深入芷江侗族自治县调研乡镇人大规范化建设工作。

二、乡镇人大规范化建设中存在的问题

（一）党委领导、政府支持、人大发力的格局不够完善。重视支持不够到位。部分县市区创造性贯彻落实加强和改进县乡人大工作的文件不够有力，乡镇人大存在的人员不足、工作不专等问题没有得到有效解决。部分乡镇党委对推进乡镇人大规范化建设工作不主动、不积极，认为人大工作不属于“一票否决”、不影响“帽子”和“仕途”，只要“开好会”、“选好人”就行。接受监督不够自觉。一些乡镇政府负责人接受人大监督的意识不强，认为乡镇人大工作规范化后，政府的事情会更多。有的认为人大监督是“找麻烦”，闭会期间很少按照法律规定向乡镇人大报告工作，对乡镇人大开展的一些工作支持配合不够。制度自信还需增强。有的乡镇人大践行人民代表大会制度的自信心不够，对权力自我放弃，存在“干好干差一个样”思想；有的把人大主席岗位当成职务晋升的“跳板”，只求“平稳过渡”；有的怕乡镇人大工作规范化后，容易与党委争权、会“得罪”政府。个别乡镇人大主席年龄较大，认为提拔无望，“退二线”“等进城”思想严重，工作热情不高。

（二）乡镇人大履行主责主业不够明晰。乡镇人大干部兼职现象普遍。全市大部分乡镇人大主席除本职工作外，还承担了多项工作，最多的承担了8项工作，甚至有些还分管政府工作，既当裁判员，又当运动员。同时，因为承担了过多的政府工作，导致本职工作反而成了副业，“种了别人的地，忘了自己的责任田”。主席团工作职责没有履行到位。地方组织法修改后，赋予了乡镇人大主席团和人大主席更多的职责。但大部分乡镇人大主席团履职仅仅停留在开好4次会议上，很少组织代表听取讨论政府专项工作报告、开展执法检查等。有的乡镇人大主席团开会无实质内容，更别说组织开展监督活动。职权行使不平衡、不充分。一些乡镇人大没有制定明确的届内工作目标和年度工作计划，开展活动无方案、无报告、无总结，监督意见交办不规范、无回应。有的甚至为应付考核检查，照搬照抄，敷衍了事。乡镇人大决定权存在被忽视的现象，除了行政区划调整等必须依法由代表大会作出决议决定外，其余大多以党政会议的方式“表决通过”。

（三）乡镇人大工作制度不够健全。法规制度不够完善。地方组织法、代表法修改后，尽管对乡镇人大工作做了一定的规定，但总体比较笼统，缺乏相关实施细则。乡镇人大工作主要还是依托红头文件推动，法理性略有不足。同时，由于《湖南省乡镇人民代表大会工作条例》仍在制定中，市级层面暂未提出统一的乡镇人大规范化建设指导意见。运行规则不够明确。大部分乡镇代表大会议事规则、主席团议事规则是多年前制定的，一直未修改，甚至个别乡镇没有制定议事规则。有的乡镇尽管建立了，但规则通过方式不够合理，规则内容也不够严谨，很多年未修改。如芷江县某乡镇人大主席团议事规则完全照搬上级人大常委会的议事规则，规定“主席团认为有必要时，可以对工作报告作出决议决定”，超越了乡镇主席团职责范围。乡镇人大其他制度不配套。如代表建议交办、督办制度不够健全，办公室工作流程、档案管理制度欠缺，部分乡镇人大开展代表活动尚未形成长期有效的规范性制度，活动组织和意见处理方式随意性较大。

（四）代表工作整体水平不高。代表意识缺乏。部分乡镇人大代表对代表职务的认识不足，对代表应承担的责任不清楚，对闭会期间应当如何履职不知晓，主体意识比较薄弱，缺乏履行职责的主观愿望和内在动力，还停留在一年开两次代表大会的层面。代表结构不科学。换届后，尽管代表结构有了一定优化，但仍存在村支“两委”干部多、普通群众少，尤其是专业技术人员、致富带头人比例偏低；代表整体文化水平不高；年轻人普遍外出，“老龄化”比较严重等问题。如下图（2016年统计数据）：

 

学习培训质量不高。一些乡镇人大很少开展代表培训，甚至一届都没有开展一次培训；有的搞“快餐式”培训，培训方式、内容没有针对性，影响了代表的履职意识和能力。部分乡镇没有定期给代表寄送人大杂志、政情通报等，较少邀请代表参加人大主席团会议、政府会议，代表知情知政渠道不畅通。闭会期间开展代表活动较少。一些乡镇人大组织代表开展执法检查、视察、工作评议等活动不多；利用代表联系群众工作平台组织开展集中学习、接待群众不够，代表存在感、自我认同感不强。履职激励考核机制不健全。个别乡镇没有建立代表履职档案，一些乡镇虽然开展了代表向选民述职活动，但质量不够高、程序不够严谨。代表活动经费不足，有的乡镇代表活动经费不足500元/人。代表建议提出和办理质量不高。乡镇人大较少组织会前集中调研、视察，代表建议大多是工程建设等内容，建议总量偏少、质量不高。代表建议交办、答复、督办不够精准，有的建议交办后了无音讯，特别是需要上级解决的问题渠道不够畅通，程序也不完善。

（五）乡镇人大自身建设与规范化建设要求不匹配。工作力量不足。组织法、中央和省委文件均提出“可以设副主席一人至二人”，要求配备专干。但在落实中，大部分县市区都片面认为“可以”不是“必须”，大部分县市区的乡镇未设立人大副主席，一些乡镇连人大专干都未配备。如芷江县乡镇普遍只有乡镇人大主席1人。人大主席团成员结构不科学。有的地方主席团成员四分之三是乡镇党政领导干部，且村民代表也大多是村支“两委”干部；乡镇长、专职党委副书记、政协联工委主任、组织委员、纪委书记、人大专干是否作为主席团成员各地不一。主席团成员的年龄、知识、性别结构也有待优化。保障机制不健全。尽管县市区在财政预算中安排了专项经费，但总体标准偏低，远不能满足工作需要。乡镇人大工作开支主要由乡镇党委甚至政府领导说了算，随意性大，经费保障没有形成制度化；有的甚至被挪作他用。

 

2018年10月11日，市人大常委会党组书记、常务副主任石希欣赴靖州苗族侗族自治县调研乡镇人大工作

 

三、深入推进乡镇人大规范化建设的建议

（一）提高政治站位，高度重视乡镇人大规范化建设。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，为加强乡镇人大工作和建设提供了思想指导和行动指南，对新时代推进乡镇人大规范化建设指明了方向。要进一步深化认识，提高站位，高度重视、大力支持乡镇人大规范化建设。一是党委要真重视。县乡两级党委要不折不扣、创造性贯彻上级关于加强县乡人大工作和建设的文件及会议精神。各县市区要大力支持乡镇人大规范化建设，针对存在的突出问题采取有效措施，创造条件认真解决。乡镇党委要加强和改进对人大工作的领导，进一步提高乡镇人大“话语权”，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。二是政府要真自觉。乡镇人大规范化建设后，对政府的监督力度将进一步加强。乡镇人民政府要牢固树立“由人大产生、对人大负责、受人大监督”意识，带头依法行政、依法行权。对乡镇人大开展的工作和活动要全力支持、积极配合、提供保障。三是人大要真自信。乡镇人大要坚定实践人民代表大会制度的决心和信心，严守政治纪律和政治规矩，自觉坚持和依靠党的领导做好人大工作，履行好规范化建设的主体责任，把腰杆挺起来，树立“有为才有位、有为才有威”的理念，正确行使法律法规赋予的职责，依法监督、大胆监督、担当作为。

（二）强化制度建设，着力提升规范化水平和工作质效。一是要把制度建设与计划安排结合起来。《湖南省乡镇人民代表大会工作条例》出台后，乡镇人大要及时修改完善代表大会、人大主席团议事规则和学习、联系、建议督办、代表联络等制度，确保权力和工作在制度范围内运行。同时，要科学制定年度工作计划、监督计划等，合理安排代表大会、主席团会议和代表活动，做到年初有计划、有方案，工作有总结、年底有报告。二是要把规定动作与创新动作结合起来。认真落实组织法和有关文件要求，每年至少召开2次代表大会和4次主席团会议，并对会议召开时间、日程、程序、内容等作出更加明确规定。闭会期间，要积极组织代表听取政府专项工作报告、开展执法检查、视察、工作评议等。要不断探索更加有效的履职方式，如开展重大民生实事项目人大代表票决制、组织代表约见政府官员、开展专题询问等。三是要把监督事项与程序规范结合起来。乡镇人大闭会期间主要职权是监督权和决定权。每年要选择2-3个关系本乡镇群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动。要结合党委中心工作和人民群众关注的热点难点问题，用好重大事项决定权。要进一步完善监督、讨论决定重大事项等程序规定，建立会前调研、会后跟踪督办机制，增强监督实效。四是要把代表接待与主动联系结合起来。发挥好代表联系群众工作平台作用，实行代表进工作室（联络点）轮班接待制度，积极组织代表接待选民、约见政府官员、向选民述职等。完善代表接待选民意见建议登记、交办、督办、答复等制度，确保选民建议得到及时有效回应。创新接待方式方法，合理编排人大代表接待活动，逐步推行职务代表+非职务代表、代表+政府官员等模式。同时，要积极引导督促人大代表主动“走下去”，深入选区、走进群众，通过约见、走访等方式，听取民声民意，收集意见建议。

（三）强化履职能力，切实发挥代表主体作用。一是要加强代表队伍政治建设。加强代表思想政治教育，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，把握正确的政治方向，增强政治能力，弘扬民主，抵制歪风。二是要增强代表职务意识。把培养和增强代表意识、职务意识作为代表工作的重要内容、基础工作。通过组织培训、开展活动、进工作室接待选民、建立履职考核激励机制等方式，增强人大代表对自我身份的认同感，提高代表意识、职务意识，促进代表主动履职、认真尽责。三是要明确代表工作职责。人大代表既要增强社会责任意识，在本职岗位上建功立业、作出贡献，保持先进性；更要牢记代表身份，对照工作职责，依法履职，为民代言，增强代表性。按照代表法的规定，代表除开好代表大会外，闭会期间主要职责是听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求、根据乡镇人大主席团的安排进行视察、参加乡镇人大主席团组织的执法检查、专题调研和其他活动、约见有关国家机关负责人等。这既是代表的法定职责，更是工作职责和要求。四是要积极组织代表活动。推进代表闭会期间活动常态化、制度化、高效化，把代表小组作为闭会期间活动的主要方式，每年至少开展1次活动。选取部分乡镇试行五级人大代表统筹混编代表小组，推进选民建议意见按办理权限逐级反映。每届每位代表至少列席1次人大主席团会议，至少参加1次视察、调研、工作评议等活动，推动代表意识在活动中增强、履职能力在活动中提升、履职成效在活动中体现。五是要加强代表履职培训。高度重视代表培训工作，除初任培训外，要有针对性开展履职培训，重点突出政治理论、履职业务知识等培训，代表每届至少参加学习培训2次。县级人大要探索拓宽培训范围和方式，采取分片区、分类别对乡镇人大代表进行培训。六是要加大代表建议督办力度。把好建议提出关，坚持“不调研不建言”，做到“建言建在需要时、议政议在关键处”。通过组织代表履职学习、会前集中视察、外出考察、开展履职交流等方式，引导、帮助代表提出高质量建议。采取重点督办、邀请代表共同督办、代表评议督办等方式，提高办理质效。要理顺畅通代表建议办理渠道，本级能办理的要督办、快办；本级不能办理的，要建立逐步向上一级人大汇总转交办理的机制，确保每件建议不落空、有着落。

（四）强化基本保障，持续推进乡镇人大工作高质量发展。一是要加强组织保障。各县市区要发挥主观能动性，在深化机构改革的过程中，配齐乡镇人大副主席，有条件的可以单独配备或由副科级干部担任，受职数、编制等限制的，可由党委委员兼任。严格落实配备人大专干的要求，每个乡镇配备1至2名专干。加强对乡镇人大干部培训学习，《湖南省乡镇人民代表大会工作条例》出台后，市人大常委会拟专门组织1期全市乡镇人大主席培训班，并每年在市委党校组织1-2期人大干部培训班。要重视乡镇人大干部的培养和使用，加大人大干部与党政部门、上级单位之间的交流力度。二是要加强经费保障。进一步健全乡镇人大工作经费保障长效机制，保证乡镇人大工作必要经费、办公场所、设备等。将乡镇人大代表活动经费按照标准全额纳入财政预算，一般应不低于上一级人大代表经费的60%。三是要强化主责主业。要认真落实杜家毫书记提出的要求，一方面要积极主动参与党委安排部署的中心工作；另一方面，要全力做好人大本职工作，干好主业、落实主责。要明确乡镇人大主席、副主席不分管政府工作。四是要加强指导考核。县市区人大常委会要对乡镇人大规范化建设制定目标、提出要求，在乡镇人大履职行权、实施监督、规范程序等方面给予指导和支持。要积极探索建立乡镇人大规范化建设考核激励机制，奖优罚劣，以先进带后进，促进平衡发展。

 

2017年10月19日，2018年10月11日，市人大常委会党组书记、常务副主任石希欣赴辰溪县调研乡镇人大工作