加强与周边市州的交流学习

认真做好市级立法调研工作

◆    张祖华

2015年3月，十二届全国人大三次会议通过地方立法修正案。2016年元月，怀化市第四届人民代表大会四次会议成立了法制委，湖南省人大常委会3月30日批准了怀化市制定地方性法规的权力，意味着我市取得了部分立法权。如何贯彻执行 国家对地方立法的指示精神 ，切实做好地方立法工作，保证立法质量，关键在于掌握立法调研的广泛性、多面性、针对性，必须从怀化市的实际出，以认真务实的态度，深入到立法地，对所需立法的项目进行认真、全面、细致的调研工作，特别要重视对周边市州的学习。

一、做好立法调研非常重要

怀化市地处湖南省西南边陲，面积2.76万平方公里,有汉、苗、侗、土家、瑶族等46个民族，人口500多万，这片土地上有像洪江古商城，黔城古镇，高椅古村等古城、镇、村、寨等需立法保护，像沅陵龙兴讲寺、凤凰山风景名胜地、二酉藏书洞、黔中郡古遗址、通道恭城书院等众多的名胜古迹亟待立法保护。今年初，市政府将经开区和工业园区申报国家级经开区和工业园区，经开区和工业园区的建设与发展急需法律的保护。怀化作为湖南最大的林业大市，防止水土流失，保护生态环境，沅水流域水资源保护，立法工作迫在眉睫。怀化非遗名录保护项目331个，其中有14项列入国家级非遗保护名录，20项列入省级非遗保护名录，41项列入市级非遗保护名录，最有代表性是鹤城上河阳戏，芷江沅州石雕，属于抢救性的有沅水号子、沅陵豪歌等这些珍贵的文化遗产也急需立法保护。在确立调研项目中，我们应本着先急后缓、先抢救后保护的原则，立足于“四个坚持”，坚持以“一极两带”为中心，坚持清理思路明确目标的调研，坚持深入实际贴近群众的调研，坚持事实求是结合问题的调研。

立法调研要广泛与真实，立法要倾向于那些即将被破坏或失传的少数民族风情、风貌和文化，所立的法规需要解决乡规、村规、祖训、临时性和有时间范围规定的红头文件也未能解决好的一系列问题，使社会逐步法制化。怀化是多民族聚居地，在立法过程中，法规的民族性要浓重一些，但所立法规在相邻两个民族中不能有冲突和忌讳。我们不能解决了一个民族的问题，而忽略了另一个问题，辟如：湘西的苗族分两种：一种是（生）苗族，一种是（熟）苗族，统称苗族。（生）苗族有一种习俗，祭祀（人死后的一种祭祀活动），具体做法是道士做法，巫师呼唤死人的名字（名曰：招魂），地点有家中、灵堂、村中、田间、山野、邻近的村边。（生）苗族聚居地一般都与其它民族在一起（杂居者多），这种祭祀前后几天，胆小者和小孩子天黑就不敢出门了，这自然就引起其它民族的不满。民族冲突与纠纷时常发生。因此，在立法调研时，需要广泛和细致，要找到解决问题的切入点，在国家宪法的范围内，给出一个与本地民族相适应的法规。但是，我们下基层调研，一般都是模块化调研，调研的点、面、块是经过基层政府用心组织与安排的。调研中，往往不能全面、客观、准确掌握全貌，容易对立法调研带来认知偏差。所以，立法过程中的调研，应当抛去以前模块化的调研方式，确立调研项目后，应当组织一个或多个精干的调研小组，对该项目涉及到的地方或民族或事情，全方位的进行驻村、驻镇式的调研，与当地干部倾心交谈，切实掌握立法调研第一手资料。

二、重视与兄弟市州的交流学习

在市级立法过程中，调研内容的交流尤为重要，怀化市立法调研内容交流的要点应放在沅江水资源保护、森林资源保护、防止水土流失，非遗名录保护等重点系列问题上。怀化的地理位置非常特殊，南与广西壮族自治区交界，西与贵州省的黔南州、黔东南州、铜仁市交界，省内与湘西自治州、常德市、益阳市、娄底市、邵阳市交界。怀化市又是一个多民族的大市，民族自治县就有麻阳、芷江、新晃、靖州、通道五个，既是民族大市，同时又是森林大市、水资源大市，在市级立法调研内容交流中，我们可以分三步进行。

第一，与本市区交流。怀化市属下的自治县成立约二十年。依照宪法，自治县已先一步立有适合自治县发展的各种法规，交流调研内容和立法中的一些建议、敏感问题时，要充分考虑是否与自治县所立法规有冲突；要认真听取自治县相关人员对法规执行情况的汇报，寻找有缺陷或不成熟之处，多与自治县立法工作人员座谈，征集自治县有关立法人员对民族有关法规的建议，对法规适合或不适合的人群、民族进行认真统计，以便在市级立法中区别对待。

第二，与省内市州交流。重点放在湘西自治州，湘西自治州成立了61周年，有丰富的市州立法经验，而且苗族、土家族与怀化的苗族、土家族同宗、同祖、同山、同水、同路、同语言。自治州在立法中对法规尺度的把握，我们完全可以借鉴。还可与自治州交流水资源保护、防止水土流失、矿产资源保护等；在立法中，市州如何达到共识，也是关键所在。同时，在交流中，我们还可以学习到自治州对本州执行法规的成功经验。

第三，与外省交流。怀化与广西壮族自治区的三江县，与贵州省的黔南州、黔东南州、铜仁市等多个县市交界，同县一族人，同饮一江水，全国五个半侗族自治县，怀化有三个半，同山、同水、同族，但不同省，他们有民族的共性，但个性异差较大，在对一些事物的认识与解决问题的方法上同样存在较大的差异。在市级立法中，要同周边兄弟市州在立法上达成共识，我们必须走出去，与他们充分交流。二0一五年十月，贵州省的黔南州、黔东南州、铜仁市已行使立法权。贵州的立法工作已经走在我们前面，通过走出去，与相邻的市州充分交流我们的调研内容，共同探讨沅水水资源保护、武陵山片区森林资源保护、防止水土流失、保护非遗名录等系列立法内容。通过交流学习，在立法中与兄弟市州不断交流立法中的意见和建议，确保在民族法规上、水资源保护、生态环境保护，以及非遗名录传承等法规上达成共识；保证所立法规的统一性。

三、整理好立法调研中收集到的信息

一部法律法规的出名，需经过多次的调研、交流与论证。要立一部符合时代发展的法规，需要高校以及专业的法律团队紧密配合，组成法律咨询库，建立立法评估机构，将调研结果以书面的形式，发送到市委、政府、政协以及相关职能部门、专业法律团队、大专院校、非遗名录保护传承人等，广泛征集意见与建议，带着意见与建议再次进行回笼调研，整理出满意的调研成果。

市级立法工作是市人大目前最重要的工作之一。市级立法涉及到城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等等方面的事项制定地方性法规，对推动全面依法治国，建设社会主义法制国家具有里程碑意义，有利于推动国家法制体系和治理能力现代化。建立健全怀化市地方法制，充分发挥地方立法对政治、经济、文化、社会、生态、文明的推动作用。有利于推动怀化各民族的团结与发展，有利于保护我们的精神家园、生活家园。